Os ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ) veem a possibilidade de que a instituição da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), criados com a reforma tributária (EC 132/2023), tripliquem o contencioso judicial. A conclusão consta em um relatório produzido pelo grupo de trabalho da Corte voltado à análise do tema.
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O documento também traz críticas à proposta da Advocacia-Geral da União (AGU) e do Ministério da Fazenda de unificação do contencioso judicial dos novos tributos em um único órgão, além da criação de dois novos tipos de ação, que seriam ajuizados diretamente no STJ. Para os ministros, a primeira iniciativa traria “desafios administrativos e orçamentários intransponíveis”. Já a segunda dificultaria o contraditório e a ampla defesa, além de sobrecarregar a Corte.
O relatório gerou mal estar entre integrantes do grupo de trabalho criado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e presidido pelo ministro Luís Roberto Barroso. Isso porque a proposta da AGU e da Fazenda, apresentada em março do ano passado aos presidentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e do STJ, é um dos “pontapés iniciais” do grupo. A visão foi de que, além de traçar críticas, o posicionamento do STJ trouxe poucas propostas.
Para alterar o cenário descrito no documento, os ministros do STJ propõem três mudanças: unificar a cobrança de IBS e CBS, fixar um limite de alçada para a propositura de execuções fiscais e exigir que seja feito o requerimento administrativo antes do acesso à Justiça.
O grupo de trabalho que elaborou o relatório foi criado em 2024, e é composto pelos ministros Regina Helena Costa e Paulo Sérgio Domingues, além do juiz federal Daniel Marchionatti Barbosa. O texto final foi aprovado pelos ministros da 1ª Seção do STJ, responsável pela análise de casos de Direito Público.
Litigância e impactos
Um dos motivos pelos quais o STJ aponta o aumento no contencioso é o fato de que “cada fato gerador dará direito a três créditos tributários”, pela União, estados e municípios. O texto considera que a legislação não avançou o suficiente na unificação da cobrança e a previsão de integração “é parca e depende de acordos bilaterais”. Aponta, ainda, problemas com a fragmentação e multiplicação de execuções fiscais, e da “multidão de sujeitos passivos nas ações de iniciativa dos contribuintes”.
O relatório considera que haverá incremento na matéria tributária em 35%. De forma geral, o STJ projeta ao menos 28,7 mil novos casos de IBS e CBS, o que representa aumento de 10 mil casos e impacto em 2% na distribuição. Atualmente, o número de processos em matéria tributária representa 13% da distribuição, segundo o documento. “Esse baixo incremento decorre do fato de que a atual litigância em torno das contribuições PIS/Cofins é excessivamente elevada, produzindo distorção na distribuição de causas novas”, aponta.
Apesar do baixo incremento no número total de novos casos, o relatório diz que é esperado que o STJ tenha “grande demanda por decisões colegiadas”, que resolvam os novos conflitos de interpretação sobre os novos tributos”, além de uniformizar a jurisprudência em todo o país. Ao julgar a matéria em colegiados, a Corte evita decisões monocráticas e, consequentemente, entendimentos individuais e diversos sobre o mesmo tema.
Outro foco de projeção no relatório trata das execuções fiscais, especialmente se não houver integração e os litígios sobre CBS e IBS forem separados. No cenário em que sejam executadas em separado, por cada ente credor, no segmento da justiça competente, estima-se que haverá incremento em 26% de litígios, ou aumento em 412.584 processos. O número projetado de execuções com os novos tributos ultrapassa 680 mil.
Por segmento, o relatório aponta possível aumento na Justiça Federal na ordem de 107%, frente a 16% na Justiça Estadual. “Esse seria o pior cenário, desfavorável para todos os segmentos envolvidos”, conclui.
Com relação às ações propostas pelos contribuintes contra a Fazenda (antiexacionais), o STJ considera a possibilidade de 236.124 casos, o que representa aumento de 9%. Separados por segmento da Justiça, seria: 5% a mais na Justiça Federal e 11% na Justiça Estadual.
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Para o advogado Eduardo Lucas, sócio do Martinelli Advogados, parte do receio com a litigância se dá pela indefinição atual sobre o funcionamento do novo modelo, especialmente com relação ao órgão competente para o processo e julgamento dos novos litígios. “O IBS vai ser dirigido para dois entes, a CBS para outro, mas vai ser tudo pago no mesmo fato gerador. Então há concentração de três atos em um só. Isso não poderia ser definido por dentro de competências específicas? Não existe um Comitê Gestor e não existe o papel da União? Será que não dá separar uma coisa da outra?”, questiona.
Uma tributarista, ouvida sob reserva, diz que não há clareza se o STJ leva em conta que, da mesma forma que haverá litígios sobre os novos tributos, também tende a haver no tempo um declínio das ações envolvendo os tributos que serão extintos com a reforma. A advogada critica que o relatório seja focado no lado estatal, ou seja, na sobrecarga do Judiciário e nos desafios administrativos e orçamentários, frente às questões de segurança jurídica para os contribuintes. A percepção é de que foram feitas poucas sugestões práticas.
Propostas
Como forma de minimizar os problemas apontados, o relatório do STJ traz pelo menos três propostas. A primeira delas é a unificação da atividade de cobrança do IBS e da CBS, “na medida em que os procuradores envolvidos terão rigorosamente a mesma missão institucional – fazer valer a interpretação da legislação tributária uniforme estabelecida pelo órgão central (Comitê Geral do IBS e Receita Federal) e, nesses limites, exigir o crédito tributário”.
Outra ideia trazida no documento é o estabelecimento de alçadas para a propositura de execuções fiscais e análise de ações propostas pelos contribuintes. Pela proposta do STJ, créditos de pequeno valor seriam litigados pelos municípios na Justiça Estadual.
Créditos de valor médio seriam litigados pelos estados também na esfera estadual, enquanto créditos maiores seriam de responsabilidade da União e iriam à Justiça Federal. “Esse sistema de alçadas tem por vantagens dispensar a múltipla representação e concentrar a cobrança e a discussão em um só processo. Seu estabelecimento dependeria de inovação legislativa”, consta no relatório.
Por fim, é exposta a ideia de exigência de prévio requerimento administrativo por parte dos contribuintes como requisito de acesso à Justiça. Segundo os ministros, a ideia aliviaria o Judiciário e valorizaria a atividade administrativa. “Especialmente em um momento de transição, deve ocorrer um grande número de divergências entre Fisco e contribuintes. A provocação administrativa, antes da instauração da discussão judicial, pode ser uma alternativa”, consta no documento.
Os magistrados citam que a jurisprudência atual prevê a necessidade de requerimento prévio em matéria previdenciária (Tema 350 da repercussão geral). A iniciativa, entretanto, é questionada por especialistas pelo fato de o Supremo ter afastado recentemente essa necessidade em alguns processos tributários.
Em fevereiro, por meio do RE 1525407 (Tema 1373), a Corte definiu que o requerimento não é necessário para o ajuizamento de ação para o reconhecimento de isenção de imposto de renda por doença grave. O relator, ministro Roberto Barroso, não negou a existência da jurisprudência desfavorável aos contribuintes na área previdenciária, mas destacou que no caso de doença grave e IR o pedido anterior não é necessário.
Para Eduardo Lucas, a proposta do STJ seria problemática nos casos de urgência. “O Carf [Conselho Administrativo de Recursos Fiscais] daria liminar? Quem resolveria as questões urgentes, de suspensão de cobranças?”, questiona.
Grupo de Trabalho
O teor do relatório pegou de surpresa membros do grupo de trabalho do CNJ responsável por discutir o julgamento judicial do contencioso pós-reforma tributária.
O colegiado se reuniu no dia 24 de abril e segundo a assessoria de imprensa do conselho discutiu “medidas para assegurar a manutenção do acesso à Justiça por parte dos entes públicos e dos contribuintes, bem como diferentes possibilidades de racionalização, simplificação e celeridade do tratamento judicial das questões que surgirão diante das recentes alterações no sistema tributário nacional”.
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O GT tem 45 dias para apresentar seus resultados finais, e é formado por integrantes do Judiciário, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Advocacia-Geral da União (AGU) e das procuradorias estaduais e municipais. Há, inclusive, um participante “em comum” entre os dois colegiados: o ministro Paulo Sérgio Domingues participa tanto do grupo do STJ quanto do CNJ.
