A reforma tributária prometeu simplificar e garantir a neutralidade na cobrança de tributos no Brasil. Mas um ponto específico desperta incertezas para a fase de transição: a ausência de previsão explícita da exclusão dos novos tributos IBS e CBS da base de cálculo de impostos como o ICMS, ISS e IPI. Nesse sentido, o Projeto de Lei Complementar (PLP) 16/2025 surge como mecanismo de cumprir com os princípios da simplicidade e transparência almejados pela reforma tributária, adequando a Lei Complementar (LC) 214/2025 aprovada em janeiro deste ano.
O texto faz parte de uma série de reportagens que aponta as lacunas e propõe soluções com relação à reforma tributária.
O projeto, liderado pelo deputado Gilson Marques (Novo-SC) ao lado de outros parlamentares do partido, propõe alterar a lei que estabeleceu o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) – para excluir esses tributos da base de cálculo de impostos sobre o consumo, como ICMS (estadual), ISS (municipal) e IPI (federal).
O intuito é prevenir a cumulatividade tributária, ou seja, quando há sobreposição da incidência de tributos. A medida pretende neutralizar a fase de transição da reforma, período entre 2026 e 2032 no qual as novas e atuais tributações irão coexistir no sistema tributário brasileiro. O novo sistema deve passar a valer integralmente a partir de 2033.
De acordo com o deputado Marques, em debate promovido pela Câmara dos Deputados em março, as mudanças são necessárias para “evitar a insegurança jurídica e os conflitos fiscais”. Atualmente, o PLP está na Comissão de Finanças e Tributação (CFT), e tem o deputado Mauro Benevides Filho (PDT-CE) como relator.
Ainda que o texto não consiga avançar no Congresso a tempo do início da fase de transição da reforma, há ainda outra possibilidade para enfrentar a situação: o cerne do PLP 16/2025 foi refletido por emendas no PLP 108/2025, que estabelece o Comitê Gestor do IBS e aguarda votação no Senado. Esse é o caso das emendas 58, do senador Jaime Bagattoli (PL-RO); e 71, de Laércio Oliveira (PP-SE), por exemplo.
“No que diz respeito à pretensão da reforma tributária de eliminar a tributação em cascata no Brasil, o ajuste tem grande importância, já que a Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 o fizeram de modo apenas parcial, uma vez que tiveram por foco apenas a regulação dos novos tributos, IBS, CBS e Imposto Seletivo [IS]”, explica José Luis Ribeiro Brazuna, professor do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT), mestre em Direito Tributário pela USP e fundador do Bratax (Brazuna, Ruschmann e Soriano Sociedade de Advogados).
O objetivo é evitar que este projeto siga o mesmo caminho da chamada ‘tese do século’, uma controvérsia que chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF) em 2017. Aquela discussão resultou na decisão de excluir o ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins após anos de litígio. “A ‘tese do século’ é o reconhecimento de que se há um valor recebido pelo contribuinte, que ele tem que entregar como forma de tributo para outro ente, esse valor não pode ser base de tributação. Quando se fala em excluir o IBS e o CBS dos tributos que vão continuar sendo cobrados no período de transição, aplica-se o mesmo raciocínio”, analisa Silvania Tognetti, doutora em Direito Econômico e Financeiro pela USP. Ao antecipar e abordar questões semelhantes de forma proativa, busca-se prevenir uma repetição desse cenário complexo e prolongado
Riscos para neutralidade e segurança jurídica
A abordagem da tributação em cascata ameaça criar confusão e comprometer a transparência dos preços no Brasil, mas também gera profunda insegurança jurídica. A ambiguidade na interpretação das normas, especialmente quanto à sobreposição entre tributos novos e antigos, potencializa litígios e cria um ambiente de incerteza para os contribuintes. A tramitação do projeto antes do início da fase de transição é crucial, considerando que a falta de clareza normativa pode multiplicar os desafios para todos os envolvidos no sistema tributário.
Esta insegurança jurídica se materializa principalmente no consequente aumento da carga tributária. A sobreposição de tributos novos e antigos não só eleva o risco de disputas em auditorias, mas também pode exigir correções frequentes em declarações fiscais anteriores. Isso resultaria em um aumento significativo da carga de conformidade para as empresas, comprometendo a eficiência e simplicidade almejadas pela reforma.
O conflito com a neutralidade tributária também preocupa. Além de ser promessa da reforma, é uma diretriz com fundamento constitucional voltada a evitar distorções e desigualdades concorrenciais. Esse conceito na tributação propõe que os tributos tenham interferência mínima nas decisões econômicas para evitar desequilíbrios concorrenciais. “A uniformização da base de cálculos e a exclusão de novos tributos na base de cálculo de impostos atuais são formas de garantir a neutralidade”, diz Tognetti.
Especialistas apontam que a falta de regras claras gera risco de litígios e inviabilização das operações de empresas. “Ainda há importantes melhorias a serem promovidas, especialmente com relação às obrigações acessórias a serem impostas”, opina Brazuna. Para o tributarista, esse é um exemplo para o qual a regulamentação deve buscar a experiência e a prática de outras jurisdições, de forma se espelhar nesses exemplos. “Em regra, outras jurisdições impõem obrigações mais simplificadas e amistosas, justamente para capturar as operações de modo eletrônico”, diz.
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De acordo com os princípios de tributação da OCDE, estabelecidos em Ottawa, os sistemas fiscais devem promover neutralidade, eficiência, certeza e simplicidade. A tributação em cascata viola esses princípios, aumentando a complexidade e reduzindo a eficiência do sistema tributário.
Com isso, se espera aparar arestas que restaram da reforma tributária, o que pode acontecer tanto por meio do PLP 16/2025 quanto no PLP 108/2025, que agora tem em seu debate propostas para combater o mesmo problema. A simplificação e a transparência devem ser prioridades, assegurando um sistema fiscal mais justo e eficiente para empresas e consumidores.
Um olhar para fora
Em 2017, houve a introdução do novo sistema de tributação pela Índia. Assim como no Brasil, a reforma tributária indiana envolveu a simplificação dos tributos cobrados e a promoção de um ambiente de negócios mais atraente. Durante o período de transição, o governo indiano não só reconheceu os grandes desafios, como também implementou uma série de medidas para apoiar os contribuintes.
Isenções de multas e penalidades, prazos estendidos para cumprimento de obrigações e possibilidades de correções anuais de declaração são exemplos de adaptações realizadas ao longo dos anos para garantir a transição adequada do sistema tributário.
Esses recursos foram algumas estratégias que garantiram não só a implementação do novo sistema tributário indiano, assim como sua transição bem-sucedida. “Após a reforma tributária da Índia, o Brasil esteve mais isolado no cenário mundial como um sistema tributário totalmente desconectado da realidade de outros países. Nossa reforma, aprovada em 2023, nos aproximou do contexto internacional e permite que sejamos melhores compreendidos e integrados às cadeias globais de valor”, compara Brazuna. De acordo com o advogado, esse é um processo de aprendizado, adaptação e evolução: “O importante é que, agora, estamos na direção certa”, ressalta.
