O Brasil, detentor de vastas riquezas minerais, posiciona-se como um ator relevante no cenário global da mineração. Contudo, a exploração desses recursos, que a Constituição Federal de 1988 classifica como bens da União e que goza de prerrogativas como aquelas conferidas pela classificação como de interesse nacional e utilidade pública[1], frequentemente esbarra em desafios relacionados ao acesso à superfície. Isso porque a atividade demanda a intervenção em propriedades privadas de terceiros necessárias direta ou indiretamente à exploração mineral.
Atualmente, a intervenção se dá, quando o caso, por meio de servidões minerárias, conforme previsto no vetusto Código de Mineração que data de 1967 e amparadas pelo chamado Laudo de Servidão previsto na Instrução Normativa 1/1983 e que faz as vezes dos Decretos de Utilidade Pública (DUP).
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Neste particular, é relevante destacar que as DUPs são uma prerrogativa de que gozam alguns entes públicos autorizados, através do qual tais entes declaram, para viabilizar o desenvolvimento de diversas atividades de utilidade pública[2], que determinados imóveis de terceiros são imprescindíveis ao desenvolvimento da atividade subjacente, autorizando, a partir dai, a instituição da desapropriação ou servidão, conforme o caso.
Assim, para eliminar essa “jaboticaba” e atendendo antigo pleito do setor, é que se insere o disposto na Lei 13.575/2017[3], que criou a a Agência Nacional de Mineração (ANM) e lhe conferiu a prerrogativa de declarar a utilidade pública, para fins de servidão ou desapropriação, dos imóveis necessários à exploração mineral, tal como ocorre nas demais atividades de utilidade pública.
Ocorre que, a despeito de a edição do mais recente Regulamento do Código de Mineração (RCM) datar de 2018, decorridos quase dez anos da Lei de Criação da ANM e do RCM, a prerrogativa da emissão da Declaração de Utilidade Pública ainda é inaplicável na medida em que carece de regulamentação, continuando o setor, nesse passo, a se apoiar no vetusto Laudo de Servidão para instruir as ações correlatas.
Assim, é correto afirmar que a ausência de uma regulamentação específica por parte da ANM tem gerado um relevante vácuo normativo, com todo o setor continuando a se apoiar em disposições incompletas e vagas que sequer preveem a figura da desapropriação minerária.
Não bastasse, este cenário força o setor a depender exclusivamente do instituto da servidão minerária (o único previsto na IN 1/1983), que, embora útil, é inadequado para diversas situações que reclamam verdadeira desapropriação, comprometendo a segurança jurídica e a eficiência dos empreendimentos minerários.
É nesse contexto que este artigo visa explorar a lacuna regulatória da ANM relacionada à ausência de regulamentação do artigo 2º, inciso XXI da Lei 13.575/2017, cujos impactos tornam ainda mais clara a necessidade de atualização das regras correlatas do setor minerário para o pleno desenvolvimento do setor, traçando um paralelo com a atuação de outras agências reguladoras que já contam com a previsão e regulamentação de expedição de Declaração de Utilidade Pública, assim como utilizam a desapropriação de forma consolidada.
A prerrogativa legal da ANM para a desapropriação: um poder inexplorado
A Lei 13.575/2017, que instituiu a ANM e extinguiu o antigo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), representou um marco na reestruturação do setor. Entre as diversas competências atribuídas à nova autarquia, destaca-se a previsão contida no artigo 2º, inciso XXI, que lhe confere a prerrogativa de “aprovar a delimitação de áreas e declarar a utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão mineral”.
Essa disposição legal é de suma importância, pois reconhece formalmente a competência da ANM para atuar como um agente facilitador no processo de acesso à superfície, um dos maiores gargalos para o desenvolvimento de projetos minerários no país, equiparando-a às demais agencias reguladoras que já gozavam dessa prerrogativa (ANTT, ANP, Aneel).
A inclusão expressa dessa competência na lei de criação da ANM visava, justamente, não apenas reconhecer o caráter de utilidade pública e interesse nacional da mineração, como, também, equiparar as prerrogativas conferidas às demais agências reguladoras com a ANM, na medida em que confere à agência a autoridade necessária para emitir a Declaração de Utilidade Pública (DUP), documento essencial para o início de qualquer processo judicial expropriatório.
A mineração, por sua natureza de utilidade pública, conforme estabelecido Código de Mineração, já contava com os elementos que emprestam contorno para a desapropriação, sem, contudo, contar com meios para a sua operacionalização. A novidade trazida pela Lei 13.575/2017 foi a atribuição direta dessa competência a um órgão especializado do setor, a ANM, que passou a gozar da prerrogativa de editar Declaração de Utilidade Pública para fins de desapropriação minerária.
No entanto, apesar dessa clara prerrogativa legal que lhe foi conferida, a ANM ainda não regulamentou os procedimentos para a emissão da DUP para fins de servidão e desapropriação minerária. Essa omissão tem impedido que o poder conferido à agência seja plenamente exercido, deixando o setor minerário sem um instrumento eficaz e célere para lidar com as questões de acesso à superfície que demandam a desapropriação (já que a servidão continua a se operacionalizar com base na normativa anterior).
A ausência de um regramento específico mantém o setor em um cenário de incerteza, onde a prerrogativa legal existe no papel, mas sua aplicação prática é inviabilizada pela falta de normas operacionais.
A expectativa do setor era de que a ANM, ao receber essa competência, regulamentasse o tema, estabelecendo um fluxo claro e transparente para a DUP, com prazos definidos, requisitos documentais e critérios objetivos para a análise dos pedidos e, por conseguinte, aposentasse o Laudo de Servidão.
A regulamentação permitiria que os empreendedores minerários tivessem um caminho seguro para superar os obstáculos relacionados ao acesso à propriedade superficiária, reduzindo a morosidade e os custos associados à litígios e negociações prolongadas, inclusive aqueles relacionados ao desconhecimento dos juízes, em muitas jurisdições, da figura do Laudo de Servidão.
A não regulamentação, portanto, representa um poder inexplorado que poderia destravar muitos projetos, reduzir custos e prazos e impulsionar o desenvolvimento da mineração no Brasil.
O vácuo regulatório: a ausência de normas específicas da ANM para a desapropriação
Apesar da clara atribuição legal de competência à ANM para declarar a utilidade pública para fins de servidão e desapropriação, a agência ainda não publicou um regulamento específico que detalhe os procedimentos, requisitos e critérios para a efetivação desse poder. Essa omissão regulatória cria um vácuo que impede a plena utilização do instituto da desapropriação pelo setor minerário, mesmo quando a necessidade é evidente e a lei autoriza a medida.
Decorridos quase 10 anos desde a sua criação, a ausência de um regramento específico por parte da ANM gera uma série de incertezas e dificuldades. Primeiramente, não há um rito processual definido para que os titulares de direitos minerários solicitem a declaração de utilidade pública à agência. A falta de clareza sobre quais documentos apresentar, quais informações são necessárias e quais prazos devem ser observados torna o processo impossível de ser operacionalizado.
Essa indefinição burocrática impede o uso da desapropriação, mesmo em situações em que ela seria a solução mais eficiente para o acesso à superfície.
Nesse particular, cabe lembrar a diferença entre desapropriação e servidão. Enquanto a servidão se refere à perda (ou limitação) de parte dos direitos inerentes à propriedade, a desapropriação se aplica para os casos em que todos os direitos relacionados à propriedade são extirpados do titular.
Ocorre que, de acordo com a sistemática atual, que não prevê a figura da desapropriação minerária, mesmo nos casos em que o titular do imóvel é ceifado de todos os direitos relacionados à propriedade, tal expediente se formaliza através de servidão, instituto evidentemente inadequado.
Em segundo lugar, a ausência de critérios objetivos para a avaliação da justa e prévia indenização é um ponto crítico. A falta de um método padronizado para a avaliação de imóveis e benfeitorias, bem como para o cálculo de lucros cessantes e danos emergentes, pode levar a disputas judiciais prolongadas, onerando tanto o minerador quanto o proprietário superficiário. Essa indefinição contribui para a insegurança jurídica e para a morosidade dos processos.
Além disso, a ausência de regulamentação impede que a ANM exerça plenamente seu papel de agência reguladora. Ao não estabelecer as normas para a desapropriação, a ANM deixa de cumprir uma de suas atribuições legais, o que pode ser interpretado como uma falha na sua missão de promover o desenvolvimento sustentável do setor mineral.
A regulamentação não é apenas uma formalidade, mas uma ferramenta essencial para garantir a segurança jurídica, a eficiência e a transparência nos processos de acesso à superfície.
Apesar de a ANM ter iniciado discussões sobre o tema, como as reuniões participativas realizadas em 2023 para coletar subsídios para a regulamentação da DUP para fins de servidão minerária e desapropriação, a concretização dessas normas ainda é aguardada, fazendo com que os mineradores ainda se valham do antiquado Laudo de Servidão para instrumentar as ações judiciais correlatas.
A urgência da regulamentação é reforçada por situações práticas, como a necessidade de desocupação de Zonas de Autossalvamento (ZAS) de barragens, que exigem soluções rápidas e eficazes para a realocação de populações e a garantia da segurança. Nesses casos, a desapropriação se mostra como um instrumento indispensável, mas sua aplicação é impedida pela ausência de um regramento claro por parte da ANM, forçando os mineradores a se valer de servidão quando, na prática, é evidente tratar-se de situação que reclama desapropriação.
A servidão minerária como solução predominante e suas limitações
Diante da ausência de regulamentação específica para a desapropriação pela ANM, o setor minerário tem se valido predominantemente do instituto da servidão minerária para garantir o acesso à superfície. A servidão minerária, prevista no Código de Mineração (Decreto-Lei 227/1967), permite ao titular do direito minerário realizar os trabalhos de pesquisa, lavra e atividades correlatas em terrenos de terceiros, mediante o pagamento de uma renda pela ocupação e indenização por danos e prejuízos. No entanto, não há como negar que, para muitas situações, o expediente é inadequado já que o proprietário será destituído de 100% dos direitos de propriedade.
Este instrumento será, sem dúvida, de grande valia para a atividade minerária, pois possibilita a coexistência da exploração mineral com outras atividades desenvolvidas na propriedade superficiária. Em muitos casos, a servidão é a solução mais adequada, pois minimiza o impacto sobre o proprietário, que mantém a posse e o uso da terra para outras finalidades que sejam compatíveis com a atividade que será desenvolvida pelo minerador, recebendo uma compensação pela restrição imposta à sua propriedade. A ANM, inclusive, possui competência para a constituição de servidão mineral, conforme a Lei 13.575/2017 e o Decreto 9.406/2018.
No entanto, a utilização exclusiva ou predominante da servidão minerária como mecanismo de acesso à superfície apresenta limitações significativas, sendo evidentemente inadequada para determinadas situações tais como barragens de rejeito quando o titular perde 100% dos direitos de propriedade, justificando-se, nesse caso, a transferência, mediante indenização justa e prévia, da matrícula imobiliária, com todos os atributos que lhe são inerentes.
A principal limitação reside no fato de que a servidão pressupõe a manutenção da propriedade superficiária pelo seu titular, com a imposição de um ônus real sobre ela. Em cenários onde a atividade minerária exige a ocupação integral e permanente da área, ou onde a segurança e a operacionalidade do empreendimento é incompatíveis com a permanência do proprietário ou de outras atividades na superfície, a servidão se mostra insuficiente.
Por exemplo, em projetos de grande porte que demandam a instalação de infraestruturas complexas, como pilhas de estéril, barragens de rejeitos, usinas de beneficiamento ou grandes cavas de lavra, a servidão minerária pode não ser o instrumento mais eficaz. Nesses casos, a necessidade de controle total da área pelo minerador, seja por questões de segurança, operacionais ou ambientais, aponta para a desapropriação como a medida mais apropriada. A desapropriação permite a aquisição da propriedade plena, conferindo ao minerador o domínio total sobre a área e eliminando potenciais conflitos de uso.
Outra limitação da servidão, com amparo no Laudo de Servidão, é não só o desconhecimento dos juízes quanto à esse procedimento “exótico”, como também no que diz respeito à sua complexidade na negociação e na gestão de múltiplos proprietários. Em áreas onde a propriedade é muito fragmentada, a instituição de diversas servidões pode se tornar um processo moroso e custoso, com negociações individuais que podem atrasar o projeto.
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Além disso, a servidão minerária, por sua natureza, não resolve questões relacionadas à realocação de comunidades ou à desocupação de áreas de risco, como as Zonas de Autossalvamento (ZAS) de barragens, quando é evidente que a situação não só não é reversível, como, também, que o titular perde 100% dos direitos inerente à propriedade.
Nesses casos, a desapropriação se torna um instrumento fundamental para garantir a remoção e a justa indenização dos afetados. A dependência exclusiva da servidão, portanto, dificulta e restringe a capacidade do setor de responder a essas demandas sociais e de segurança de forma eficaz.
Ou seja, embora a servidão minerária seja um instrumento valioso e adequado para muitas situações de acesso à superfície, sua utilização como única ou principal ferramenta, no formato atual e em detrimento da desapropriação, é um reflexo da lacuna regulatória da ANM. Essa dependência impõe limitações operacionais, de segurança e sociais ao setor, evidenciando a urgência de uma regulamentação que permita a utilização plena e adequada de ambos os institutos.
A utilização da desapropriação em outros setores de interesse público
Enquanto a ANM ainda carece de regulamentação específica para a desapropriação, outras agências reguladoras brasileiras já utilizam esse instrumento de forma consolidada e rotineira para viabilizar empreendimentos de interesse e utilidade pública. O exemplo da Aneel é particularmente relevante, pois demonstra a eficácia da desapropriação quando devidamente regulamentada e aplicada.
A Aneel, responsável pela regulação do setor elétrico no Brasil, faz uso constante da DUP para fins de desapropriação e instituição de servidão administrativa de áreas necessárias à implantação de instalações de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. A agência conta com arcabouço normativo claro que detalha os procedimentos para a emissão da DUP, os requisitos para os pedidos e os critérios para a liberação fundiária. A Resolução Normativa 919, de 23 de fevereiro de 2021, por exemplo, estabelece as diretrizes para a atuação da Aneel nesse processo.
Para a Aneel, a DUP tem como objetivo viabilizar a liberação fundiária, permitindo a construção de usinas, subestações e linhas de transmissão e distribuição. No caso da desapropriação, o proprietário da área perde a titularidade e a posse da terra para o agente público ou concessionário responsável pela obra, mediante o pagamento de justa e prévia indenização. Já na servidão administrativa, o proprietário mantém a posse, mas com restrições de uso, também mediante indenização.
Diversos exemplos práticos ilustram a atuação da Aneel. A agência frequentemente emite resoluções autorizativas que declaram a utilidade pública de áreas para a construção de subestações, como a Resolução Autorizativa 11720/2022, que declarou de utilidade pública uma área para a implantação da Subestação 345/88 kV São Miguel. Outro caso notório foi a autorização para desapropriação de uma vasta área para a Usina de Jirau, um dos maiores empreendimentos hidrelétricos do país.
Esses exemplos demonstram que a desapropriação, quando amparada por uma regulamentação clara e por uma agência atuante, é uma ferramenta eficiente para superar os desafios de acesso à terra em projetos de infraestrutura de grande porte.
A experiência da Aneel e de outras agências reguladoras, como a ANTT e a Anatel, que também utilizam a desapropriação em suas respectivas áreas de atuação, serve como um modelo e um precedente para a ANM. A adoção de um modelo similar, adaptado às especificidades do setor minerário, poderia trazer os mesmos benefícios de segurança jurídica e agilidade para os empreendimentos de mineração.
Conclusão: a imperativa necessidade de regulamentação da desapropriação pela ANM
A lacuna regulatória da ANM em relação à desapropriação não é apenas uma questão burocrática; ela representa um entrave significativo para o desenvolvimento do setor minerário brasileiro e para a segurança jurídica de todos os envolvidos. A urgência de uma regulamentação clara e abrangente por parte da agência é imperativa por diversas razões:
Primeiramente, a regulamentação traria segurança jurídica para os empreendedores minerários. Com um procedimento definido para a solicitação e emissão da DUP para fins de desapropriação, os mineradores teriam um roteiro claro a seguir, com prazos e requisitos transparentes.
Isso reduziria a incerteza e a subjetividade que atualmente permeiam o processo, permitindo um planejamento mais eficaz dos projetos e a mitigação de riscos jurídicos. Não há dúvidas de que a previsibilidade é um fator crucial para atrair investimentos e garantir a estabilidade das operações.
Em segundo lugar, a regulamentação promoveria a agilidade processual. A morosidade na obtenção do acesso à superfície é um dos principais gargalos para a implantação e expansão de projetos minerários.
A falta de um fluxo padronizado para a desapropriação resulta em negociações prolongadas, litígios e atrasos que impactam diretamente a viabilidade econômica dos empreendimentos. Um processo regulamentado pela ANM, com etapas bem definidas e prazos razoáveis, aceleraria significativamente a aquisição das áreas necessárias, contribuindo para a eficiência do setor.
Terceiro, a regulamentação garantiria a justa indenização aos proprietários de terras. Embora a lei preveja a justa e prévia indenização, a ausência de critérios específicos da ANM para a avaliação de imóveis e a quantificação de danos e lucros cessantes no contexto minerário pode gerar disparidades e injustiças.
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Um regulamento detalhado estabeleceria metodologias de avaliação, parâmetros para o cálculo de compensações e mecanismos para a resolução amigável de conflitos, protegendo os direitos dos superficiários e evitando a judicialização excessiva. Isso fortaleceria a confiança nas relações entre mineradores e proprietários de terras.
Quarto, a regulamentação permitiria que a ANM exercesse plenamente suas competências legais. A Lei 13.575/2017 conferiu à agência a prerrogativa de declarar a utilidade pública para fins de desapropriação, mas essa atribuição permanece subutilizada devido à ausência de normas complementares.
Ao regulamentar o tema, a ANM assumiria seu papel de protagonista na gestão do acesso à superfície, fortalecendo sua autoridade e sua capacidade de intervir de forma eficaz para o bem do setor e da sociedade.
Por fim, a regulamentação da desapropriação é crucial para a sustentabilidade e responsabilidade social da mineração. Em situações que envolvem a segurança de barragens, como a necessidade de desocupação de Zonas de Autossalvamento (ZAS), a desapropriação é um instrumento vital para a realocação segura de comunidades e a mitigação de riscos.
A falta de um procedimento claro para esses casos pode comprometer a capacidade de resposta do setor a emergências e a sua imagem perante a sociedade. Uma regulamentação robusta demonstraria o compromisso da ANM e do setor com a segurança, o bem-estar social e a conformidade ambiental.
Em síntese, a regulamentação da desapropriação pela ANM não é um mero adereço, mas uma necessidade estratégica. Ela é a chave para destravar investimentos, agilizar projetos, proteger direitos e fortalecer a governança do setor mineral brasileiro, garantindo que a atividade se desenvolva de forma mais eficiente, justa e segura.
[1] Decreto 9.406/2018
Art. 2º São fundamentos para o desenvolvimento da mineração:
I – o interesse nacional; e
II – a utilidade pública.
[2] Atividades de utilidade pública tais como a geração e transmissão de energia elétrica, construção de ferrovias, rodovias e dutos, dentre outras atividades de competência federal.
[3] Art. 2º A ANM, no exercício de suas competências, observará e implementará as orientações e diretrizes fixadas no Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração) , em legislação correlata e nas políticas estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia, e terá como finalidade promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País, competindo-lhe:
[…]
XXI – aprovar a delimitação de áreas e declarar a utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão mineral;
