Recentemente, passou-se a discutir no Congresso Nacional a chamada PEC da Blindagem, que propõe, entre outras alterações, o restabelecimento da exigência de autorização prévia da Casa Legislativa para que parlamentares possam ser processados criminalmente.
Até 2001, essa era a disciplina vigente na Constituição Federal: a abertura de ação penal contra membros do Congresso Nacional dependia de autorização da respectiva Casa Legislativa. Com a promulgação da Emenda Constitucional 35/2001, contudo, o § 3º do art. 53 passou a dispor que, recebida a denúncia contra senador ou deputado por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, a qual poderá, por iniciativa de partido político nela representado e mediante decisão da maioria de seus membros, sustar o andamento da ação até o julgamento final.
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Assim, o texto constitucional deixou de exigir autorização prévia para o início da persecução penal. A denúncia pode ser apresentada normalmente perante o Supremo Tribunal Federal e, após o recebimento, a Casa Legislativa será apenas comunicada, podendo deliberar, por maioria absoluta, acerca da sustação do processo. Desse modo, a autorização prévia deixou de ser requisito de admissibilidade da ação penal.
Diante desse cenário, coloca-se a questão: seria constitucional a alteração proposta, que pretende restaurar a exigência de autorização prévia da Casa Legislativa para o ajuizamento de ação penal contra parlamentares?
A imunidade parlamentar é justificada, em linhas gerais, como proteção funcional voltada à liberdade de expressão, à independência legislativa e ao resguardo do mandato representativo, ainda que deva ser equilibrada com preocupações relativas ao controle social. Trata-se de instituto que encontra fundamento constitucional e democrático, concebido como instrumento destinado a assegurar o debate legislativo desinibido, preservar a legitimidade da representação política e garantir a autonomia institucional do Parlamento.
A doutrina distingue duas formas centrais: a não responsabilização pelas palavras proferidas no exercício do mandato e a inviolabilidade contra prisão ou persecução penal, ambas consideradas necessárias para assegurar a representação efetiva e o livre exercício da deliberação legislativa[1].
A liberdade de expressão e de debate figura como a principal justificativa funcional da imunidade, por possibilitar o confronto aberto de ideias, fomentar o debate público informado e permitir que parlamentares exponham questões que, de outra forma, permaneceriam ocultas[2]. A teoria constitucional e representativa, por sua vez, sustenta que a imunidade constitui corolário da soberania popular e expressão do estatuto jurídico diferenciado das deliberações parlamentares[3].
De outro lado, a crítica democrática ressalta os riscos de abuso do instituto, na medida em que pode fomentar práticas de corrupção e impunidade, razão pela qual parte da literatura defende a instituição de controles procedimentais ou a adoção de um escopo mais restrito, de modo a evitar que a imunidade comprometa a necessária responsabilização dos agentes políticos[4].
Nesse contexto, estudos comparativos revelam que o desenho constitucional e a atuação da jurisdição constitucional são determinantes para a definição do alcance e dos limites da imunidade. Constituições, regras regimentais e cortes nacionais ou supranacionais – como o Tribunal Europeu de Direitos Humanos e o Tribunal de Justiça da União Europeia – têm recorrido a testes funcionais, textuais ou baseados na prática para equilibrar a proteção da atividade parlamentar e a garantia de direitos fundamentais[5].
As distinções entre não responsabilização (proteção da palavra) e inviolabilidade (proteção processual contra prisão e persecução) são recorrentes no direito comparado, sendo tratadas de maneira diversa em ordenamentos nacionais e também no âmbito do Parlamento Europeu[6].
A interpretação constitucional exerce papel decisivo, pois pode ampliar a imunidade para maximizar a autonomia legislativa ou, ao contrário, restringi-la em nome do controle social[7]. Estudos empíricos, ainda, demonstram que os efeitos democráticos do instituto variam conforme o contexto institucional: em cenários de fragilidade do Estado de Direito, a imunidade pode funcionar como escudo para abusos; já em democracias consolidadas, tende a servir primordialmente à proteção do espaço deliberativo[8].
Desse modo, a redação original da Constituição Federal — elaborada em um contexto de redemocratização após um longo período de ditadura militar —, ao exigir autorização prévia da Casa Legislativa para o oferecimento de denúncia contra parlamentares, mostrava-se justificável diante da fragilidade do Estado de Direito então vigente.
Com a consolidação da democracia brasileira, contudo, tornou-se legítima a alteração constitucional que suprimiu tal exigência, permitindo a apresentação da denúncia independentemente de autorização prévia. Nessa sistemática, após o recebimento da denúncia, a Casa Legislativa é apenas comunicada, podendo deliberar, por maioria absoluta de seus membros, sobre a sustação do processo. Evita-se, assim, o uso abusivo da imunidade parlamentar como instrumento de proteção a práticas ilícitas, como a corrupção, outros crimes e a consequente impunidade.
Vale destacar que as normas penais integram a categoria das normas jurídicas e, por essa razão, ostentam suas características próprias, dentre as quais se destaca a imperatividade. Dessa qualidade decorre um comando peremptório, dirigido a todos, cujo descumprimento enseja a utilização de mecanismos coercitivos destinados a assegurar a eficácia da ordem normativa.
No âmbito criminal, a atuação estatal deve encontrar fundamento em uma concepção de justiça, compreendida como resultado dialético do confronto entre a pretensão punitiva e a liberdade do acusado. Esse equilíbrio somente se revela legítimo quando delimitado pela observância dos direitos e garantias fundamentais, assegurados tanto nas Constituições quanto nos instrumentos internacionais de proteção dos direitos humanos.
Nessa perspectiva, o processo penal assume a função de instrumento de resolução dos conflitos decorrentes da prática de ilícitos, estruturando-se sobre uma relação de equilíbrio entre direitos e interesses contrapostos. O processo penal, portanto, deve ser concebido como mecanismo essencial à concretização do direito penal e, sobretudo, à tutela dos direitos e garantias fundamentais do acusado.
Para tanto, faz-se necessário o emprego de instrumentos processuais que viabilizem uma persecução penal eficaz e eficiente, apta a oferecer uma resposta jurisdicional em tempo razoável. Não se trata de instrumento voltado à violação de direitos fundamentais, mas, ao contrário, do meio que assegura a sua observância, impondo ao acusado a responsabilização pelos fatos a ele imputados nos limites do ordenamento vigente.
Esse mesmo processo, contudo, deve igualmente resguardar os direitos da vítima e da coletividade, sustentando-se na premissa de que a celeridade e a efetividade da resposta penal constituem fatores indispensáveis à credibilidade do sistema de justiça.
Nessa linha, a conformidade constitucional e internacional do processo penal exige que as ingerências, restrições e consequências jurídicas dele resultantes somente se legitimem quando observarem o princípio da proporcionalidade, o qual, ao ponderar os interesses legítimos em disputa, busca harmonizá-los sem eliminar qualquer deles, mas preservando, em caráter prevalente, o valor da liberdade.
Desse modo, toda e qualquer pessoa que pratique um crime deve ser processada e punida de forma eficaz e célere, de modo a evitar a violação dos direitos fundamentais da vítima e da própria sociedade, os quais merecem proteção integral. Em contextos de impunidade, tais direitos restam inevitavelmente comprometidos. Não se trata, portanto, de violação da imunidade parlamentar — entendida como garantia do livre exercício da atividade política —, mas apenas da possibilidade de responsabilização rápida e efetiva daqueles que tenham praticado ilícitos penais.
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Em síntese, a proposta de restabelecer a exigência de autorização prévia da Casa Legislativa para o processamento criminal de parlamentares revela-se incompatível com o estágio atual da democracia brasileira. A evolução constitucional de 2001 representou um avanço na concretização do Estado de Direito, ao conciliar a proteção funcional da atividade parlamentar com a necessidade de responsabilização efetiva de agentes políticos que pratiquem ilícitos penais.
Reintroduzir a exigência de autorização prévia significaria um retrocesso institucional, pois abriria espaço para abusos da imunidade parlamentar e para a perpetuação da impunidade. A Constituição de 1988, ao suprimir esse requisito, fortaleceu a autonomia do Poder Judiciário, resguardou o equilíbrio entre direitos fundamentais e, sobretudo, reafirmou o compromisso da ordem jurídica com a integridade, a transparência e a efetividade da justiça.
[1] HARDT, Sascha. Parliamentary Immunity: A Comprehensive Study of the Systems of Parliamentary Immunity of the United Kingdom, France, and the Netherlands in a European Context. 2013.
[2] STEELE, Jonathan. Immunity of Parliamentary Statements. 2012.
[3] NEGOIŢĂ, Ciprian. From the Concept to the Practice of Parliamentary Immunity. 2014. doi: 10.1515/PPSR-2015-0021; LOUGHLIN, Martin. Constitutional theory: A 25th anniversary essay. Oxford Journal of Legal Studies, v. 25, n. 1, jul. 2005. doi: 10.1093/OJLS/GQI010.
[4] WIGLEY, Simon. Parliamentary Immunity: Protecting Democracy or Protecting Corruption?. Journal of Political Philosophy, mar. 2003. doi: 10.1111/1467-9760.00165.
[5] STONE SWEET, Alec. Constitutional courts and parliamentary democracy. Social Science Research Network, 2010.
[6] HARDT, Sascha. Parliamentary Immunity: A Comprehensive Study of the Systems of Parliamentary Immunity of the United Kingdom, France, and the Netherlands in a European Context. 2013.
[7] ELEFTHERIADIS, Pavlos. Parliamentary sovereignty and the constitution. SSRN, 2009.
[8] WIGLEY, Simon. Parliamentary Immunity: Protecting Democracy or Protecting Corruption?. Journal of Political Philosophy, mar. 2003. doi: 10.1111/1467-9760.00165; GIU, Anisa. The Immunity of Members of Parliament in the Republics of Albania and Bulgaria. De Jure, 2022. doi: 10.54664/ssvd5824.
