A utilização das contas vinculadas (ou escrow accounts) não é novidade nos projetos de infraestrutura. No âmbito federal tem sido empregado desde 2021, com a 4ª etapa de concessões rodoviárias. No entanto, diversas questões jurídicas das contas vinculadas são objeto de debate. O tema voltou a ser discutido recentemente pelo TCU.
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No Acórdão 2186/2025, foi aprovado o acordo celebrado entre a MRS Logística, a ANTT e a União, no âmbito da SecexConsenso. Ponto muito importante dessa decisão foi a chancela da sistemática acordada em relação à utilização de conta vinculada para fins de investimento cruzado. Foi previsto o depósito de R$ 2,8 bilhões pela concessionária em conta específica, que ficará vinculada à concessão. Esses recursos têm causas distintas, decorrendo de adicional de vantajosidade pela repactuação (R$ 1,9 bilhão), de antecipação do encontro de contas entre ativos e passivos (R$ 200 milhões) e da exclusão de investimentos (R$ 585 milhões).
Esses recursos serão utilizados para investimentos em bens reversíveis do setor ferroviário, a serem definidos pelo Ministério dos Transportes.
Trata-se de investimento cruzado mas da modalidade financeira. Diferentemente da estrutura utilizada em outros processos de renovação antecipada de concessões ferroviárias, a concessionária não executará diretamente as obras em outra concessão do setor mas aportará os recursos a serem utilizados, previamente depositados em conta vinculada. Esse arranjo decorreu das dificuldades constatadas para as concessionárias executarem obras em trechos que não integram as suas concessões.
Durante a tramitação do processo, a AudFiscal (Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal) do TCU chegou a questionar a possibilidade de o investimento cruzado, previsto no art. 25, §1º da Lei 13.448/2017 e no artigo 66 da Lei 14.273/2021, implicar obrigação diversa da “de fazer” pela concessionária. Ou seja, se seria viável a concessionária apenas disponibilizar os recursos em conta vinculada, sem necessariamente executar a obra. Além disso, a AudFiscal argumentou que esses recursos teriam natureza pública, o que determinaria a necessidade de seu ingresso na conta única do Tesouro e a sujeição às regras orçamentárias.
Porém, o Plenário do TCU, por unanimidade, reconheceu a viabilidade do arranjo proposto para a execução de investimentos.
Trata-se de mais um importante precedente que consolida a utilização de contas vinculadas em concessões, de modo a dispensar a passagem dos recursos pelo caixa único do Tesouro Nacional.
Como sustentou o Ministério dos Transportes, trata-se de regra que propicia maior transparência e fiscalização em relação às obras a serem executadas. Em lugar de serem atribuídas à concessionária que está renovando seu contrato, a execução de tais obras será inserida em futuro contrato de concessão a ser licitado ou contratada em separado. Nos dois casos, passariam por um processo concorrencial, garantindo maior economicidade. O fato de haver garantia de disponibilidade dos recursos, depositados em conta vinculada, propicia segurança jurídica e previsibilidade aos contratos – o que pode resultar em propostas mais vantajosas.
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As contas vinculadas possuem diversas configurações e são caracterizadas por regras rígidas acerca de quem deposita os recursos, quem pode autorizar a sua utilização e para quais finalidades se destinam.
A destinação dos recursos das contas vinculadas é variada. Uma das destinações mais comuns é a reserva de recursos para utilização em possíveis reequilíbrios econômico-financeiros em decorrência de riscos assumidos pelo poder concedente ou para o pagamento de indenizações ou outros valores a que a concessionária tem direito. Os contratos de concessão mais recentes costumam prever a constituição de diversas contas vinculadas, para compensar perdas por fatores distintos que a concessionária pode ter ao longo da concessão.
A conta vinculada pode também ser destinada à execução de investimentos cruzados, em outra concessão ou trecho diverso do concedido, tal como previsto no caso da MRS, objeto do Acórdão 2186/2025 – Plenário TCU.
As contas vinculadas em geral são usualmente abastecidas por recursos oriundos da própria concessionária, seja mediante depósito direto seja por retenção de parte da receita auferida.
A principal vantagem das contas vinculadas é assegurar a disponibilidade dos recursos para os projetos visados. A efetiva disponibilidade de recursos deixa de ser um gargalo para a execução dos projetos beneficiados com os recursos depositados em contas vinculadas.
Com a utilização de contas vinculadas, alguns sustentam que o poder público abre mão da arrecadação de recursos, que poderiam ir para a conta única do Tesouro, e opta pela sua aplicação direta em projetos de infraestrutura. Isso é mais evidente em se tratando de outorgas. Sem a conta vinculada, esses recursos iriam diretamente para o Tesouro Nacional. Com a conta vinculada, os recursos não deixam o projeto concessório, ficando reservados para utilização dentro da própria concessão ou para outra finalidade a ela relacionada.
Disso decorre uma das principais questões debatidas sobre o tema, que diz respeito à natureza da conta vinculada.
Esse tema voltou a ser levantado pela AudFiscal no processo que deu origem ao Acórdão 2186/2025 – Plenário TCU. O MPTCU também apresentou o seu posicionamento no sentido de que esses recursos mais se aproximariam de receitas públicas do que de recursos privados. Esses posicionamentos são fundados nos princípios constitucionais da universalidade orçamentária e da unidade de caixa.
Na análise da concessão da BR-040/DF-GO-MG, o TCU já havia manifestado preocupação com o mecanismo das contas vinculadas (Acórdão 752/2023 – Plenário TCU). Nesse caso, o Ministro Walton Alencar Rodrigues indicou que seria mais adequada a constituição de fundos especiais para a realização de dispêndios de responsabilidade do poder concedente no âmbito da concessão.
Já nos acórdãos que trataram das privatizações dos Portos de São Sebastião e de Itajaí, o TCU havia sustentado a impossibilidade de os recursos das outorgas ficarem depositados em contas vinculadas, deixando de ingressar na conta única do Tesouro, por se tratar de recursos públicos (Acórdãos 244/2023 e 245/2023). Novamente foi considerado o entendimento de que os recursos da conta vinculada não poderiam ser utilizados para o custeio de indenizações e reequilíbrios decorrentes da materialização de riscos alocados ao poder concedente.
Durante o julgamento da proposta de acordo da MRS, os Ministros do TCU reconheceram a vantajosidade do acordo e debateram a sua operacionalização. Consideraram que o STF, por ocasião do julgamento da ADI 5991, chancelou a possibilidade de investimento cruzado no setor ferroviário. O Edital do Leilão do 5G, aprovado pelo TCU, também previu que valores que constituiriam receita pública de outorga fossem convertidos em compromissos de futuro investimento para expandir a conectividade no país, em especial das escolas (Acórdão 2032/2021 – Plenário TCU).
O Plenário do TCU, com fundamento no voto do Ministro Bruno Dantas, considerou que a minuta de acordo consensual com a MRS já contém uma condição para o emprego dos recursos, que consiste na prévia elaboração de regulamentação da governança para a sua utilização. Se esta regulamentação não for estabelecida em tempo, os recursos deverão ser recolhidos à conta única do Tesouro Nacional.
Logo, o debate deixou de ser feito em tese para serem analisadas as condições específicas do caso, se a utilização da conta vinculada poderia implicar risco fiscal e desvirtuamento na utilização dos recursos. Destacou-se a necessidade de estarem claras as condições e os requisitos para a utilização dos recursos, de modo a se assegurar a sua governança.
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Por fim, não há dúvida de que a segurança e a previsibilidade propiciadas pelo depósito dos recursos em contas vinculadas têm sido essenciais para o sucesso dos programas de concessões, em especial o de rodovias. Os investidores reconhecem nos contratos mais recentes instrumentos aptos a propiciar maior segurança jurídica, em parte em decorrência das contas vinculadas, o que trouxe maior atratividade dos projetos, competitividade para os projetos licitados e modicidade tarifária.
Há processo específico sobre o tema das contas vinculadas tramitando no TCU (Processo nº 008.723/2023-0, Relator Min. Benjamin Zymler). Espera-se que, diante dos inegáveis avanços de entendimento expostos no julgamento que resultou no Acórdão 2186/2025, o TCU consolide a possibilidade de utilização das contas vinculadas na estruturação de projetos de infraestrutura, condicionando-a à devida governança na utilização dos recursos.
