A Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça e Segurança Pública questionou, em manifestação datada de 5 de junho, a forma como os termos “relevância sistêmica” e “obrigações especiais” foram usados na concepção do PL 4675/2025, que estabelece a regulação concorrencial das big techs. Os conceitos são os pilares do projeto elaborado pelo Ministério da Fazenda e enviado ao Congresso em setembro.
O documento foi obtido pelo JOTA por meio da Lei de Acesso à Informação (LAI). O parecer foi aprovado pelo chefe da área de consultoria jurídica do Ministério da Justiça, Victor Epitácio Cravo Teixeira, em 12 de junho.
Em nota, a Fazenda informou que o texto foi “debatido e validado em fórum técnico coordenado pela Casa Civil”, com participação de sete pastas, e que “os pontos de mérito do projeto, incluindo os temas que aparecem na documentação referida, foram discutidos e aprovados em sua redação final por todas as áreas participantes”.
A equipe econômica destacou que, após o processo, o Ministério da Justiça foi encarregado de ser o proponente do projeto de lei, subscrito pelas outras pastas no envio ao Congresso. O JOTA pediu uma posição ao Ministério da Justiça na quinta-feira (13/11), mas não obteve retorno até esta segunda-feira (17/11). Leia a íntegra da manifestação da Fazenda ao fim desta reportagem.
Questionamentos
Um dos apontamentos feitos pela consultoria jurídica da Justiça diz que o texto não conceituava “expressamente o que se entende por ‘relevância sistêmica’, expressão que parece constituir o núcleo do critério de designação”. A relevância sistêmica, segundo o projeto de lei, pode ser entendida como o resultado da análise de critérios qualitativos e quantitativos que afetam a concorrência em diversos setores dos mercados digitais.
Para a consultoria do Ministério da Justiça, “é possível inferir um conceito funcional a partir das características exemplificadas” no texto para a relevância sistêmica. O órgão pontua, contudo, que a legislação exige que “atos normativos sejam redigidos com clareza e precisão”, e que “a ausência de definição pode, em alguma medida, comprometer a segurança jurídica da norma”.
Segundo o PL 4675/2025, a designação de empresas de relevância sistêmica será feita pela Superintendência de Mercados Digitais, uma nova área técnica que será criada na estrutura do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Após o processo de designação, a Superintendência poderá aplicar obrigações especiais a esses agentes econômicos, com o intuito de promover e proteger a concorrência nos mercados digitais.
O parecer da Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça aponta que o termo “obrigações especiais” foi escrito como um “conceito indeterminado” e “parece conferir ao Cade margem considerável de discricionariedade para determinar obrigações futuras não expressamente previstas em lei”.
“Embora a flexibilidade seja importante em mercados dinâmicos, juridicamente essa discricionariedade deve ser balizada por critérios claros e objetivos, ligados aos objetivos da lei”, apontou o órgão, que, no entanto, destacou que a análise deste caso era feita em “caráter estritamente recomendatório” por “envolver aspectos de natureza meritória”.
Na nota enviada ao JOTA, a Fazenda declarou que o projeto de lei “estabelece critérios objetivos” ao se referir à relevância sistêmica, incluindo um “conjunto de características econômicas típicas das grandes plataformas”, e que a solução está de acordo com as “boas práticas internacionais, como do Reino Unido e da Alemanha, ao combinar critérios claros com a flexibilidade necessária para que o Cade possa lidar com dinâmicas concorrenciais complexas e em constante evolução”.
A Fazenda manifestou que o texto reforça a segurança jurídica a partir das “garantias processuais de contraditório, ampla defesa, colegialidade e transparência em todas as fases do procedimento, tanto na Superintendência de Mercados Digitais quanto no Tribunal do Cade”.
Ainda segundo a equipe econômica do governo, a determinação de obrigações especiais “segue rito processual claro, com instâncias delimitadas no projeto, e requer aprovação do Tribunal do Cade, assegurando a proporcionalidade e evitando discricionariedade excessiva”. A pasta declarou que a imposição das medidas têm a “finalidade exclusiva de promover a concorrência” e serão feitas “mediante justificativa econômica específica”.
“Esse mecanismo permite ao Cade atuar de forma mais eficiente, com soluções específicas e na medida do que é necessário para cada caso, evitando a imposição de ônus excessivo aos agentes econômicos”, informou o ministério.
Accountability
Em outro parecer, redigido pela Secretaria de Direitos Digitais, também subordinada ao Ministério da Justiça, há o registro de uma demanda para a Fazenda incluir a criação de um conselho de participação social na estrutura desenhada para o Cade no projeto.
O documento mostra que a Justiça cobrava a adoção de processos de accountability para a Superintendência de Mercados Digitais.
A manifestação, aprovada pela secretária de Direitos Digitais, Lílian Cintra de Melo, em 29 de maio, diz que a Justiça entendia ser necessário aproximar o funcionamento do Cade das regras previstas na Lei Geral das Agências Reguladoras, com um olhar especial para “comandos de transparência e controle social”.
Foi por esse motivo, disse a pasta, que surgiu o pedido para incluir no projeto de lei a criação de um conselho de participação social. A Fazenda, no entanto, optou pela adoção de audiências públicas “na elaboração normativa e após o parecer preliminar dessa unidade nos processos de designação de agentes econômicos de relevância sistêmica em mercados digitais e de determinação de obrigações especiais a esses agentes designados”.
A Secretaria de Direitos Digitais apontou que o texto da Fazenda atendeu, “mesmo que de forma atenuada, ao objetivo de elevar o controle social sobre a atividade do Cade”, mas não incorporou “a sugestão de institucionalizar maior transparência à rotina de fiscalização da nova Superintendência”.
A pasta ressaltou, por fim, que a não incorporação da sugestão não tornava a proposta da Fazenda inadequada. “Parece-nos que maior accountability possa ser cobrada da Superintendência de Mercados Digitais à medida que a unidade se desenvolva e a sua atuação ganhe o desejado vigor”, destacou a secretaria.
Conselhos de participação social são órgãos comuns às agências reguladoras. Lílian Cintra de Melo é, por exemplo, a presidente do Conselho Nacional de Proteção de Dados Pessoais e da Privacidade (CNPD), estrutura que exerce essa função na Agência Nacional de Proteção de Dados (ANPD).
Outra sugestão feita pela Secretaria de Direitos Digitais estipulava para a Superintendência de Mercados Digitais o dever de elaborar “planos de gestão anual e agendas de fiscalização e normatização”. A versão final do texto determinou apenas a obrigatoriedade de a nova superintendência publicar, “a cada exercício, a agenda de iniciativas e estudos prioritários” que estejam relacionados a suas competências. O projeto de lei prevê que o Tribunal do Cade terá de aprovar essa agenda, após consultar o Ministério da Justiça.
A Fazenda, em manifestação enviada ao JOTA, afirmou que a opção por audiências e consultas púlicas, tanto no âmbito do Tribunal do Cade, quanto da Superintendência de Mercados Digitais, “amplia o controle social, permitindo participação efetiva da sociedade civil nos processos de regulamentação, designação e determinação de obrigações especiais, ao mesmo tempo em que respeita a governança institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência”.
Sobre a divulgação da agenda de iniciativas e estudos prioritários pela Superintendência de Mercados Digitais, a Fazenda informou que o texto “validado entre os ministérios optou por uma redação que acolhe os objetivos de ampliar a transparência e a participação efetiva, mas sem modificar a arquitetura institucional do Cade nem engessar procedimentos que devem manter certo grau de flexibilidade técnica”.
Preocupações Antigas
Os documentos corroboram reportagens publicadas pelo JOTA ao longo do processo de formulação do PL 4675/2025 sobre ressalvas que o Ministério da Justiça e a Advocacia-Geral da União (AGU) nutriam em relação ao empoderamento do Cade na área digital.
Em 25 de março deste ano, durante uma reunião ministerial, Jorge Messias chegou a levantar dúvidas sobre a arquitetura do processo no Cade (especialmente das dificuldades do governo para acionar o Conselho) e o histórico do comando recente da autarquia. Ricardo Lewandowski endossou o posicionamento do colega no encontro.
Diante das preocupações levantadas pelas pastas, a versão final do PL 4675/2025 confere a certos órgãos e entidades da administração pública federal a prerrogativa de provocar a instauração imediata e vinculante de processos de designação de relevância sistêmica e de imposição de obrigações especiais aos agentes econômicos.
Tramitação
Há um requerimento de urgência pendente de votação na Câmara dos Deputados para levar a análise do PL 4675/2025 direto para o plenário. A medida é do interesse do governo, que espera acelerar a tramitação e evitar o desgaste inerente às comissões temáticas, mas desagrada empresas que possivelmente serão afetadas pelas obrigações estipuladas no projeto.
A votação do requerimento de urgência dependerá do presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), que, nos últimos dias, ouviu apelos de frentes parlamentares para levar o projeto para a análise de uma comissão especial. O deputado Aliel Machado (PV-PR) já foi indicado por Motta como o relator da matéria.
Leia a íntegra da manifestação enviada pela Fazenda ao JOTA:
“O Projeto de Lei nº 4.675/2025 foi debatido e validado em fórum técnico coordenado pela Casa Civil, com participação do Ministério da Fazenda, Ministério da Justiça e Segurança Pública, Secom, MGI, AGU, CGU e SRI. Os pontos de mérito do projeto, incluindo os temas que aparecem na documentação referida, foram discutidos e aprovados em sua redação final por todas as áreas participantes. Ao final desse processo, o MJSP foi o proponente do PL 4.675/2025, tendo o submetido ao Ministério da Fazenda e demais ministérios, que o subscreveram para envio ao Congresso Nacional.
O PL 4675/2025 foi estruturado para fortalecer a atuação do Cade em mercados digitais, preservando sua autonomia como autoridade independente e, simultaneamente, incorporando mecanismos modernos de accountability, transparência e participação social nos novos processos voltados a grandes plataformas digitais.
A opção pelas audiências e consultas públicas, tanto no âmbito do Tribunal do Cade, quanto da Superintendência de Mercados Digitais (SMD), reflete esse equilíbrio. A regulamentação de aspectos relacionados aos processos de designação e determinação de obrigações especiais deverá ser precedida de consulta pública, com espaço para participação de qualquer interessado. Já no decorrer dos processos, a SMD deverá realizar audiências públicas em que qualquer interessado poderá enviar contribuições sobre os casos em análise.
Dessa forma, o modelo adotado amplia o controle social, permitindo participação efetiva da sociedade civil nos processos de regulamentação, designação e determinação de obrigações especiais, ao mesmo tempo em que respeita a governança institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
O PL também assegura transparência por meio de relatórios públicos de conformidade, que deverão ser elaborados pelas plataformas designadas e divulgados pela SMD para que toda a sociedade possa acompanhar a implementação dos novos mecanismos. Qualquer interessado poderá apresentar denúncia ao Cade em caso de descumprimento das obrigações.
A SMD deverá, ainda, divulgar anualmente a sua agenda de iniciativas e estudos prioritários, que poderá ser acompanhada pela sociedade civil.
Assim, o projeto validado entre os ministérios optou por uma redação que acolhe os objetivos de ampliar transparência e participação efetiva, mas sem modificar a arquitetura institucional do Cade nem engessar procedimentos que devem manter certo grau de flexibilidade técnica.
Quanto ao conceito de relevância sistêmica, o PL estabelece critérios objetivos, incluindo cláusula de faturamento anual mínimo (R$ 50 bi globalmente ou R$ 5 bi no Brasil) e um conjunto de características econômicas típicas das grandes plataformas digitais. Essa solução segue boas práticas internacionais como Reino Unido (DMCC) e Alemanha (Seção 19a), ao combinar critérios claros com a flexibilidade necessária para que o Cade possa lidar com dinâmicas concorrenciais complexas e em constante evolução. A segurança jurídica é reforçada por garantias processuais de contraditório, ampla defesa, colegialidade e transparência em todas as fases do procedimento, tanto na SMD quanto no Tribunal do Cade.
Sobre as obrigações especiais, o texto normativo apresenta um rol de medidas que poderão ser determinadas pelo Cade para o caso de cada plataforma designada, sempre com a finalidade exclusiva de promover a concorrência e mediante justificativa econômica específica. Esse mecanismo permite ao Cade atuar de forma mais eficiente, com soluções específicas e na medida do que é necessário para cada caso, evitando a imposição de ônus excessivo aos agentes econômicos. A determinação dessas obrigações segue rito processual claro, com instâncias delimitadas no projeto, e requer aprovação do Tribunal do Cade, assegurando proporcionalidade e evitando discricionariedade excessiva.”
