Ao revolucionar relações de interdependência entre diferentes empresas e mercados, tecnologias digitais passaram a demandar novas ferramentas regulatórias e concorrenciais – ou, ao menos, a revisão e o aperfeiçoamento de instrumentos já existentes. Quando se trata de plataformas digitais, sobretudo em contextos nos quais elas se interconectam e passam a estruturar ecossistemas complexos, um desafio torna-se cada vez mais evidente: como garantir condições de competitividade nesses ecossistemas?
A solução mais frequentemente apontada pela literatura é a introdução de interoperabilidade. Esse conceito pode ser traduzido como a capacidade de conectar produtos, serviços, sistemas e tecnologias entre empresas diferentes. A interoperabilidade permite, ainda, que dados e informações sejam compartilhados entre múltiplos atores, reduzindo assimetrias de informação, bem como barreiras à entrada e à expansão.
Apesar do seu potencial para abertura de mercados, a introdução da interoperabilidade efetiva não é tarefa trivial. Para que funcione como ferramenta regulatória eficaz e inovadoras nos mercados digitais, sua implementação deve considerar diferentes dimensões jurídicas, técnicas e econômicas, como demostraremos a seguir.
Ecossistemas digitais: características
A literatura especializada já identificou o modo como, rapidamente, plataformas digitais passaram a organizar mercados interconectados, dando origem a relações estáveis de complementariedade e dependência entre diversos agentes econômicos. O conceito de ecossistemas digitais, entendidos como conjuntos de produtos, serviços e agentes articulados em torno de uma infraestrutura central, se consolidou como uma chave analítica valiosa para descrever e examinar a estrutura e o funcionamento desses mercados.
Importante dizer que adotar ecossistemas digitais como unidades de análise nos leva além do conceito clássico de mercados relevantes, compreendidos em suas especificidades. Isso porque ecossistemas digitais são, essencialmente, ambientes econômicos integrados, em que componentes e atores devem ser identificados e analisados em suas relações dinâmicas e conglomeradas, mas sobretudo interdependentes. Nesse sentido, um mesmo ecossistema pode abranger e articular, diversos mercados relevantes.
Uma preocupação central consiste no fato de que alguns agentes econômicos (também chamados de gatekeepers), ao ocuparem posições privilegiadas nesses ecossistemas, concentram o poder para definir as regras de organização e funcionamento do ambiente econômico, bem como para determinar quais participantes podem acessar o ecossistema e em quais condições se beneficiar das inúmeras relações e possibilidades por ele viabilizadas ou facilitadas.
Essas relações incluem não apenas usuários finais, mas também usuários comerciais, que oferecem serviços complementares e, em certos casos, rivais. A estrutura desses mercados possibilita, resumidamente, que certos agentes empresariais se valham de tal posição privilegiada para influenciar a entrada e a alocação de valor entre os participantes do ecossistema, com implicações relevantes para a concorrência em mercados digitais.
Interoperabilidade como ferramenta regulatória e concorrencial
A introdução de regras de interoperabilidade pode, no contexto de ecossistemas digitais, ampliar as possibilidades de concorrência no interior de ecossistemas e também entre ecossistemas distintos. A interoperabilidade pode, assim, ser compreendida como uma ferramenta regulatória e concorrencial: uma vez determinada, ela pode promover efeitos desejáveis em mercados digitais, especialmente em suas conformações mais propensas ao fechamento e à endogenia. Um exemplo evidente é a utilização da interoperabilidade para coibir a prática se self-preferencing, preocupação anti-competitiva recorrente em ambientes digitais.
Assim, quando normas regulatórias obrigam ecossistemas a adotarem regras que permitam a atuação de agentes econômicos externos ao ecossistema, a concorrência, a inovação, a diversidade e a liberdade de escolha nos mercados tendem a ser fortalecidas.
Já na ausência de regras de interoperabilidade, ecossistemas digitais podem se tornar cada vez mais fechados, operando como silos impermeáveis à concorrência. Nesses casos, determinados agentes econômicos – sobretudo os gatekeepers – podem consolidar seu poder de mercado e, no limite, impedir o acesso de potenciais concorrentes.
Por isso, a determinação de regras de interoperabilidade envolvendo, entre outras coisas, a oferta de APIs (Application Program Interfaces) ou a adoção de padrões técnicos comuns, pode fazer frente a certos riscos concorrências, especialmente aqueles associados às externalidades de rede e dinâmicas de winner takes all típicas das grandes plataformas. Importante frisar, no entanto, que a interoperabilidade deve ser capaz de preservar segurança, privacidade, confiança e transparência, em benefício não apenas dos participantes dos ecossistemas, mas também em favor de usuários finais e consumidores.
A interoperabilidade não pode, por exemplo, gerar assimetrias ou incertezas quanto à responsabilidade jurídica por ilícitos praticados no interior do ecossistema digital. Não se trata de algo simples, o que reforça a premissa de que a interoperabilidade requer uma arquitetura jurídica e uma governança regulatória sofisticadas.
A interoperabilidade já vem sendo adotada como instrumento regulatório central em legislações recentes voltadas à abertura de mercados organizados em ecossistemas digitais. Na União Europeia, o Digital Markets Act (DMA) define interoperabilidade como a capacidade de troca e uso mútuo de informações entre sistemas e interfaces, e impõe aos gatekeepers a obrigação de garantir interoperabilidade efetiva e gratuita com hardware, software e funcionalidades às quais eles próprios têm acesso, resguardada a adoção de medidas proporcionais para proteção da integridade e da segurança dos sistemas.
No Brasil, a interoperabilidade também tem sido mobilizada como solução regulatória para a abertura de mercados concentrados. Um caso emblemático foi o processo de reestruturação do mercado de meios de pagamento conduzido pelo Banco Central, que eliminou a exclusividade entre bandeiras e credenciadoras e criou condições isonômicas e transparentes para a entrada de novos participantes.
A Lei 12.865/2013 consagrou a interoperabilidade como princípio do Sistema Brasileiro de Pagamentos, permitindo que diferentes agentes capturassem, processassem e liquidassem transações de múltiplas bandeiras. A regulamentação subsequente operacionalizou esse princípio ao exigir critérios claros de acesso, integração tecnológica e homologação de novos participantes, o que resultou em redução de tarifas, expansão da aceitação de cartões e maior dinamismo concorrencial.
Mais recentemente, a Lei 14.442/2022, que reformou o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), introduziu regras de interoperabilidade e portabilidade nos arranjos de vale-alimentação e vale-refeição, ampliando a liberdade de escolha dos trabalhadores e reduzindo barreiras à concorrência entre prestadores. A interoperabilidade também figura no PL 4675/2025, que propõe a designação e desenho de obrigações especiais para agentes de relevância sistêmica, que podem incluir o dever de oferecer mecanismos gratuitos e efetivos de interoperabilidade por meio de interfaces tecnológicas apropriadas.
Requisitos para uma interoperabilidade efetiva
A determinação meramente formal da interoperabilidade, por si só, não é suficiente para garantir um mercado contestável, isto é, propenso à concorrência. Por essa razão, a literatura especializada tem se dedicado a identificar os requisitos necessários para que a interoperabilidade funcione, na prática, como um instrumento efetivo de abertura e contestabilidade dos ecossistemas digitais.
Como argumentam Scott Morton et al., o sucesso na desagregação de um ecossistema fechado e na promoção da concorrência exige um arranjo regulatório capaz de neutralizar os incentivos do incumbente para minar a competição. Tal arranjo deve estar ancorado em normas que assegurem o acesso não discriminatório à infraestrutura essencial e confiram ao regulador o poder de supervisionar e coibir práticas que busquem degradar propositalmente a funcionalidade de players rivais.
Ou seja, a solução, segundo esses autores, não é apenas exigir o acesso, mas dotar o regulador de instrumentos para garantir ao longo do tempo um acesso não discriminatório. Bourreau et al. corroboram essa visão, argumentando que a supervisão e o licenciamento por um terceiro confiável são essenciais para dar conta de preocupações de segurança e para garantir a neutralidade da infraestrutura.
A exigência de interoperabilidade não se esgota, ainda, no plano jurídico-regulatório. Brown ressalta que os elementos fundamentais da interoperabilidade são protocolos e APIs abertos, que viabilizam o intercâmbio de dados de forma padronizada. Na ausência de padronização, ou quando há dependência de interfaces controladas unilateralmente pelo incumbente, a concorrência é, desde um de um ponto de vista técnico, inviabilizada. A interoperabilidade materializa-se, assim, na adoção efetiva e sustentável de certos padrões comuns que eliminem a dependência de interfaces controladas unilateralmente por um único player.
Por fim, além dos aspectos jurídicos e técnicos, a literatura aponta também para aspectos econômicos da interoperabilidade, relativos aos incentivos à participação. Stegemann e Gersch apontam que a ausência de interoperabilidade é frequentemente uma escolha econômica estratégica do player dominante, visando a criação de efeitos lock-in, onde os custos de um sistema (conhecidos) são equilibrados contra benefícios de um ecossistema aberto (incertos).
Para que a interoperabilidade seja efetiva, a intervenção regulatória deve, portanto, assegurar que os custos de uso da infraestrutura não sejam proibitivos. A definição de estruturas de custos razoáveis e compatíveis com o custo de manutenção e gestão do ecossistema é condição necessária para que novos players e empresas de menor porte superem barreiras à entrada, ganhem escala, e convertam a abertura técnica em uma realidade de fato.
À luz da literatura especializada, em suma, a interoperabilidade eficaz depende da combinação cumulativa de pelo menos três pilares, sem os quais a abertura tende a permanecer apenas formal:
- Pilar jurídico: a existência de uma norma clara e imperativa que exija e discipline a garantia de acesso não discriminatório à infraestrutura necessária, conferindo poder sancionatório e de fiscalização ao regulador.
- Pilar tecnológico: a adoção de padrões técnicos comuns e abertos, preferencialmente por meio de APIs padronizadas, que garantam a estabilidade e a segurança do intercâmbio de dados.
- Pilar econômico: a estruturação de custos de uso da infraestrutura (taxas de intercâmbio, por exemplo) que não sejam proibitivos, para que a participação de novos integrantes, especialmente entrantes e de menor porte, não seja economicamente inviabilizada.
Conclusão
Em síntese, a interoperabilidade, ferramenta sofisticada de regulação concorrencial de mercados digitais, não se esgota na sua previsão normativa. Em mercados organizados em ecossistemas digitais, seus efeitos sobre a concorrência dependem de uma governança regulatória bem desenhada, que articule de forma consistente obrigações jurídicas, padrões técnicos e incentivos econômicos.
Na ausência dessa articulação, a interoperabilidade tende a produzir resultados limitados, permanecendo formal ou sendo facilmente contornada por agentes dominantes.
Quando adequadamente estruturada, no entanto, a interoperabilidade pode cumprir um papel central na dinâmica da concorrência de mercados contemporâneos, ampliando a contestabilidade dos ecossistemas digitais e promovendo ambientes mais abertos e inovadores. Sua construção demanda esforços jurídicos e capacidade regulatória de desenho, implementação, aperfeiçoamento e enforcement cuidadoso e equilibrado.
