Ao exercermos a Advocacia Pública em um país com tantos desafios sociais e institucionais, ocupamos, muitas vezes, espaços que nos permitem atuar na solução de problemas complexos.
Ao lado de colegas, já refletimos, por exemplo, sobre o papel singular exercido pela Advocacia Pública na condução de processos estruturais e na consequente mitigação de omissões inconstitucionais [1], assim como sobre a nossa efetiva atuação na redução de litigiosidade da Fazenda Pública [2].
Para o início deste ano, convido-lhes a refletir sobre um papel menos debatido, mas extremamente importante, exercido pela Advocacia Pública: a sua participação na tutela da legalidade e da legitimidade do processo eleitoral, tanto no âmbito contencioso quanto no âmbito consultivo. Essas duas dimensões, embora distintas, são complementares e igualmente relevantes para a preservação da normalidade democrática, especialmente em anos de eleições.
No plano contencioso, é comum que, durante o período eleitoral, surjam demandas relacionadas à representação judicial de agentes públicos, inclusive em ações eleitorais ou conexas. No âmbito federal, essa atuação deve observar os limites e requisitos previstos no art. 22 da Lei nº 9.028/1995, bem como a Portaria AGU nº 428/2019 [3]. Trata-se de atuação relevante que, por sua própria natureza, ocorre após a instauração de um conflito.
Por sua vez, no âmbito consultivo – e é no que eu gostaria de enfocar –, a Advocacia Pública pode assumir um papel particularmente relevante no ano eleitoral (e na preparação para os anos eleitorais). A consultoria e o assessoramento jurídicos adquirem uma função preventiva, por meio da atuação junto aos gestores públicos antes da prática dos atos administrativos, e isso permite uma orientação mais próxima quanto aos limites e condicionantes impostos pela legislação eleitoral, bem como quanto às interpretações consolidadas no âmbito da Justiça Eleitoral.
Essa atuação preventiva está – sempre e todas as vezes – orientada à garantia de que a máquina administrativa não seja utilizada em benefício de qualquer candidatura, e à busca de que sejam respeitados os princípios da impessoalidade, da moralidade administrativa e da igualdade de oportunidades entre os concorrentes no pleito. Ao orientar a prática segura dos atos administrativos, contribui-se diretamente para a igualdade de condições na disputa eleitoral.
Nesse contexto, a Advocacia Pública desempenha papel central na qualificação da tomada de decisão administrativa. Sua atuação se manifesta tanto ao orientar o gestor a se abster da prática de condutas vedadas pela legislação eleitoral quanto ao assessorá-lo na adoção de atos administrativos juridicamente permitidos no período eleitoral, desde que devidamente motivados nos planos formal e material.
Entre a continuidade das políticas públicas e as paralisações necessárias à preservação das eleições está presente, invariavelmente, a Advocacia Pública.
A necessidade de capacitar a Advocacia Pública em matéria eleitoral tem sido amplamente reconhecida [4]. Na experiência institucional da AGU, destaco a relevância de estruturas especializadas de assessoramento na matéria, especialmente a Câmara Nacional de Direito Eleitoral (CNDE) [5], no âmbito da Consultoria-Geral da União [6].
A CNDE, que desde a sua implementação contribui ativamente com a atualização da Cartilha de Condutas Vedadas aos Agentes Públicos nas Eleições, também se tornou um ponto de diálogo com os colegas na matéria eleitoral, o que tem possibilitado a solução especializada de temas transversais à Administração Pública de forma dialógica. Além da Cartilha, a CNDE produziu diversos materiais de apoio nas últimas eleições [7] e investiu em capacitações específicas em conjunto com as Consultorias Jurídicas dos Ministérios.
Considerando a importância da consolidação do conhecimento e da manutenção da memória institucional em matéria eleitoral, a CNDE é composta por Advogados da União que compõem equipes de contencioso e de consultoria; atuando em órgãos de direção e em órgãos de execução.
É preciso, assim, trazer luz para o fato de que a Advocacia Pública pode e deve contribuir institucionalmente para a governança democrática no ano eleitoral. A atuação consultiva qualificada — inclusive pedagógica — contribui para que a Administração Pública e os gestores públicos naveguem com maior segurança as tensões entre a necessária continuidade da atuação pública no que é possível e o indispensável respeito aos limites impostos na legislação eleitoral.
Ao orientar previamente a atuação administrativa, a Advocacia Pública protege os gestores públicos, reduz riscos de responsabilização e contribui, de forma concreta, para a integridade do processo eleitoral, reforçando a confiança da sociedade nas instituições democráticas.
Datas importantes
Quando se trata de condutas vedadas aos agentes públicos, a organização da atividade consultiva e do assessoramento depende de ter em mente algumas datas específicas. Neste ano de 2026, temos o primeiro turno das eleições previsto para o dia 4 de outubro, e segundo turno, onde houver, para o dia 25 do mesmo mês.
Aproveito esta oportunidade para recordar que as principais vedações eleitorais – e aqui não pretendo esgotá-las, mas apenas destacar alguns pontos extraídos diretamente da legislação – têm início em janeiro, abril e julho.
Desde o dia 1º de janeiro de 2026, já está vedada a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública.
Exceções: a) calamidade pública e estado de emergência (objetiva e formalmente justificadas) e b) programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior (art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997).
Também vale lembrar que, no ano eleitoral, os programas sociais não podem ser executados por entidade nominalmente vinculada a qualquer candidato ou por ele mantida (art. 73, § 11, da Lei nº 9.504/1997).
A partir do dia 7 de abril de 2026, é vedado fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição (art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/1997).
No dia 4 de julho de 2026 tem início o período com maior número de vedações, valendo destacar as seguintes:
- No aspecto orçamentário, não se pode realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios.
Exceções: a) recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado e b) recursos destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública (objetiva e formalmente justificadas) (art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504/1997).
- Além disso, é vedado autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta.
Exceções: a) propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado e b) caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral (art. 73, inciso VI, alínea “b”, da Lei nº 9.504/1997).
- Também fica vedado fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo (art. 73, inciso VI, alínea “c”, da Lei nº 9.504/1997).
- É a partir dessa data, além disso, que fica vedada, na realização de inaugurações, a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos (art. 75 da Lei nº 9.504/1997).
- Já no tema de recursos humanos, é vedado nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito.
Exceções: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo; d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários (art. 73, inciso V, da Lei nº 9.504/1997).
- Também a partir dessa data fica vedado a qualquer candidato comparecer a inaugurações de obras públicas (art. 77 da Lei nº 9.504/1997).
Considerações finais
A inobservância das vedações eleitorais pode gerar consequências relevantes para a Administração Pública e para os agentes públicos envolvidos, incluindo a nulidade de atos administrativos, a imposição de sanções eleitorais e a responsabilização em outras esferas. Caso haja configuração de abuso de poder, por exemplo, pode inclusive ser imposta a grave sanção de inelegibilidade aos agentes envolvidos.
Além de comprometer a regularidade do pleito, tais condutas fragilizam a confiança nas instituições e expõem gestores e órgãos a riscos jurídicos evitáveis.
Por essa razão, o conhecimento prévio dos marcos temporais e das restrições legais que se intensificam ao longo do ano eleitoral é elemento central para uma atuação administrativa segura e compatível com os princípios que regem a atuação estatal.
[1] FULGÊNCIO, Henrique Augusto Figueiredo; PEREIRA, Alessandra Lopes da Silva; ROCHA, Maria Helena Martins. Processos estruturais e Advocacia Pública: desafios na jurisdição constitucional estrutural. Suprema – Revista de Estudos Constitucionais, v. 4, n. 2, 2024.
[2] ANDRADE, Ana Karenina Silva Ramalho; PEDROSA, Maria Helena Martins Rocha; GONZÁLEZ, Rebeca Leão Peixoto. O Sistema de Precedentes e a Litigiosidade da Fazenda Pública. Revista da Advocacia-Geral da União, v. 21, n. 3, 2022.
[3] Essa é uma atribuição exercida, na PGU, pela Coordenação-Geral de Representação de Agentes e Direito Eleitoral da Procuradoria Nacional da União de Defesa da Democracia.
[4] V., por exemplo, a seguinte notícia da ANAPE: https://anape.org.br/noticias/procuradores-abordam-vedacoes-a-agentes-publicos-durante-as-eleicoes-no-ultimo-encontro-do-ciclo-sobre-direito-eleitoral.
[5] A Consultoria-Geral da União possui, atualmente, 11 Câmaras Nacionais Temáticas vinculadas à Consultoria Nacional da União de Uniformização.
[6] Os pareceres da CNDE podem ser acessados no seguinte endereço: <https://cgu.agu.gov.br/decor/>.
[7] Os materiais produzidos para as eleições de 2024 estão disponibilizados aqui: <https://www.gov.br/agu/pt-br/assuntos-1/condutas-vedadas-aos-agentes-publicos-federais-em-eleicoes-1>.
