Entre os objetivos que fundamentam a delegação de serviços públicos a particulares, há a busca por maior eficiência de gestão e eficácia na prestação ao usuário, por intermédio da expertise empresarial privada.
Em alguma medida, a concretização dessa meta depende da criatividade das delegatárias de serviços públicos, inclusive para a prospecção de oportunidades de negócio disruptivas e o desenvolvimento de estratégias empresariais não antevistas durante a administração estatal do serviço.
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Como exemplo disso, tem-se a recente iniciativa de concessionárias de serviços públicos de empreenderem projetos de autoprodução de energia elétrica, mediante a aquisição de participação acionária em empresas geradoras de energia, visando à aquisição do insumo para a prestação do serviço.
Originalmente, a autoprodução constituía atividade realizada apenas por pessoas físicas e jurídicas habilitadas para a produção de energia para uso próprio. Porém, desde 2007, a legislação equiparou o consumidor e o autoprodutor de energia, instituindo a figura do “autoprodutor por equiparação”, assim entendido o consumidor que, embora não execute diretamente a atividade de geração, participa de sociedade de propósito específico constituída para explorar, mediante autorização ou concessão, a produção de energia destinada, no todo ou em parte, ao seu uso exclusivo.
Esse enquadramento implica uma série de benefícios operacionais, financeiros e até mesmo ambientais, já que é usual a utilização de fontes renováveis de energia. Tais vantagens têm estimulado a adesão ao modelo por grandes consumidores de energia elétrica do país, incluindo, recentemente, concessionárias de serviços públicos que possuem alta demanda de energia.
No ano passado, a GRU Airport, que administra o Aeroporto Internacional de Guarulhos, adquiriu participação acionária em empresa do Grupo Raízen para a geração de energia a partir de biomassa de cana. No mesmo ano, concessionárias do Grupo CCR tornaram-se sócias de complexo eólico de empresas do Grupo Neoenergia visando ao abastecimento de linhas de trem e metrô do Estado de São Paulo.
No entanto, em paralelo aos benefícios que lhe são associados, o desenvolvimento de projetos de autoprodução de energia por concessionárias de serviços públicos suscita questões jurídicas relevantes. Trata-se de tema examinado pela Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, por intermédio do Parecer NPT nº 154/2024, do Núcleo de Parcerias e Transportes, à luz da parceria firmada entre a CCR e a Neoenergia no setor metroferroviário paulista.
Dentre as questões então analisadas, destaca-se a compatibilidade do modelo com a exigência, prevista em lei e no respectivo contrato de concessão, de que concessionárias se organizem sob a forma de sociedades de propósito específico.
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Com efeito, diferentemente das sociedades empresárias em geral, que, em regra, têm por objeto uma ou mais atividades econômicas, as sociedades de propósito específico têm atuação limitada ao empreendimento definido no respectivo contrato ou estatuto social. No caso das concessionárias de serviços públicos, tal limitação tem como objetivo facilitar o controle da execução do contrato de concessão e a preservação da saúde financeira da contratada e do respectivo projeto. Isso porque, caso as concessionárias pudessem exercer livremente outros negócios, poderia haver uma certa opacidade e confusão entre investimentos e receitas relativos ao empreendimento público e aqueles relacionados a atividades diversas, impactando o controle da execução contratual.
Nada obstante, conforme explicitado no aludido parecer, a natureza de sociedade de propósito não é necessariamente incompatível com o desenvolvimento de atividades econômicas diversas do serviço concedido. É exemplo disso a autorização legal para que concessionárias explorem fontes de receitas alternativas ao objeto principal da concessão. Ou seja, tais empresas não são totalmente impedidas de empreender outros negócios, em especial quando o façam, direta ou indiretamente, em proveito da concessão. Assim, não lhes é vedada a execução de atividades convenientes e instrumentais à prestação do serviço delegado. E é esse o caso da geração dos insumos necessários à prestação do serviço, tal qual se dá nos projetos de autoprodução de energia.
De todo modo, isso não significa a ausência de condicionantes à participação de concessionárias de serviços públicos nesses empreendimentos. Teoricamente, tais iniciativas podem expor a concessão às contingências do setor elétrico e ao risco de solvência das empresas às quais se associam para o enquadramento como autoprodutoras de energia por equiparação. Por conta disso, como também consignado no referido opinativo, é necessária a avaliação técnica desses projetos e a anuência do poder concedente dos serviços delegados previamente ao seu desenvolvimento em cada caso concreto.
Essa e outras condições foram previstas no edital de licitação recentemente publicado para a concessão das Linhas 11, 12 e 13 da Rede de Trens Metropolitanos do Estado de São Paulo.
Incorporando a nova tendência de mercado, o instrumento estabelece requisitos voltados à proteção do serviço concedido em relação aos riscos dos projetos de autoprodução de energia. Além de garantias, exigiu-se, ainda, que eventuais rendimentos decorrentes da comercialização da energia excedente gerada por tais projetos sejam considerados receitas assessórias da futura concessionária e parcialmente compartilhados com o poder concedente. Ou seja, previu-se algum tipo de compensação pela exposição da concessão às externalidades do empreendimento, sem prejuízo da absorção, pelo parceiro privado, dos ganhos de redução de custos de fornecimento de energia propiciados pela iniciativa.
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Em suma, apesar de demandar algumas cautelas, a autoprodução de energia constitui um bom exemplo da aplicação da criatividade e da expertise empresarial privada para a gestão eficiente de serviços públicos delegados. Trata-se de iniciativa atrelada não apenas à economia de custos e à obtenção de incentivos fiscais, mas também à promoção de fontes de energia limpa, atendendo, assim, a um princípio de desenvolvimento econômico sustentável. Por essa razão, o modelo, já bem difundido no campo privado, passa a despontar, no setor público, como uma alternativa que, com a devida regulação, pode otimizar o abastecimento de empreendimentos eletrointensivos.
