A (in)competência da fiscalização para desconsiderar operações societárias no exterior

A globalização dos negócios e o consequente surgimento de grupos multinacionais ampliaram os desafios para as administrações tributárias em diversos países, especialmente no que se refere à fiscalização de operações societárias realizadas fora do território nacional que possam impactar a base tributável no Brasil.

Casos recentes apreciados pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) têm revelado autuações da Receita Federal fundamentadas na desconsideração de reorganizações societárias implementadas entre empresas vinculadas no exterior e controladoras domiciliadas no Brasil, reacendendo o debate acerca dos limites do poder fiscalizatório brasileiro para desconstituir atos societários praticados fora do país.

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No centro dessa controvérsia encontra-se o regime de tributação universal adotado pelo Brasil, segundo o qual os lucros, rendimentos e ganhos de capital auferidos no exterior por empresas vinculadas integram o lucro real da controladora brasileira. Esse regime está consagrado no artigo 25 da Lei 9.249/1995, que dispõe:

“Art. 25 Os lucros, rendimentos e ganhos de capital auferidos no exterior por pessoas jurídicas domiciliadas no Brasil integrarão a base de cálculo do imposto de renda e da contribuição social sobre o lucro líquido, no balanço anual em 31 de dezembro de cada ano.

§ 1º Os rendimentos e ganhos de capital auferidos no exterior serão computados na apuração do lucro líquido das pessoas jurídicas com observância do seguinte:

I – os rendimentos e ganhos de capital serão convertidos em Reais de acordo com a taxa de câmbio, para venda, na data em que forem contabilizados no Brasil;

II – caso a moeda em que for auferido o rendimento ou ganho de capital não tiver cotação no Brasil, será ela convertida em dólares norte-americanos e, em seguida, em Reais;

§ 2º Os lucros auferidos por filiais, sucursais ou controladas, no exterior, de pessoas jurídicas domiciliadas no Brasil serão computados na apuração do lucro real com observância do seguinte:

I – as filiais, sucursais e controladas deverão demonstrar a apuração dos lucros que auferirem em cada um de seus exercícios fiscais, segundo as normas da legislação brasileira;

II – os lucros a que se refere o inciso I serão adicionados ao lucro líquido da matriz ou controladora, na proporção de sua participação acionária, para apuração do lucro real;

III – se a pessoa jurídica se extinguir no curso do exercício, deverá adicionar ao seu lucro líquido os lucros auferidos por filiais, sucursais ou controladas, até a data do balanço de encerramento;

IV – as demonstrações financeiras das filiais, sucursais e controladas que embasarem as demonstrações em Reais deverão ser mantidas no Brasil pelo prazo previsto no art. 173 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966“.

A regulamentação foi aprimorada pela Instrução Normativa SRF 213/2002, que, em seu artigo 6º, estabelece a obrigatoriedade de utilização do padrão contábil do país de domicílio da investida para fins de elaboração e apuração das demonstrações financeiras das filiais, sucursais, controladas ou coligadas situadas no exterior.

Apenas na ausência de normas expressas que regulem a elaboração de demonstrações financeiras no país de domicílio da filial, sucursal, controlada ou coligada, admite-se a aplicação subsidiária dos princípios contábeis brasileiros, à luz do § 1º do referido artigo.

O artigo 95 da Lei 12.973/2014, consolidou tal diretriz ao incluir o §7º ao artigo 25 da Lei 9.249/1995, dispondo que “os lucros serão apurados segundo as normas da legislação comercial do país de domicílio”.

No mesmo sentido, a Instrução Normativa RFB 1.520/2014, ao regulamentar o dispositivo legal, reiterou que o resultado obtido no exterior deve ser apurado conforme as normas societárias do país de domicílio da investida (artigo 9º, §2º e artigo 8º, §1º), antes da consideração do imposto de renda eventualmente incidente na jurisdição estrangeira.

Ainda, o artigo 8º, §2º, da mesma norma, estabelece que, na ausência de normas locais específicas, as demonstrações financeiras deverão seguir os princípios contábeis geralmente aceitos à luz da legislação brasileira.

Destaca-se, nesse ponto, que a convergência da contabilidade brasileira aos padrões internacionais estabelecidos pelos International Financial Reporting Standards (IFRS) — amplamente adotados por diversas jurisdições — reduziu significativamente as chances de divergências materiais na apuração do lucro líquido entre controladoras brasileiras e suas controladas estrangeiras. Essas diferenças, quando existem, tendem a se restringir a países que não implementaram tais padrões.

Desse panorama emerge um limite claro ao alcance do poder fiscalizatório brasileiro sobre empresas vinculadas no exterior, que não estão sujeitas diretamente à legislação tributária nacional.

A atuação fiscal frente às reorganizações societárias no exterior

Apesar desse robusto arcabouço normativo, observa-se crescente tendência de autuações que buscam desconsiderar reorganizações societárias legítimas realizadas no exterior, sobretudo quando delas resultam prejuízos capazes de impactar o lucro da controladora no Brasil.

Nesse cenário, surgem debates acerca da incompetência da Receita Federal para fiscalizar diretamente empresas estrangeiras, ao lado do dever de colaboração da empresa brasileira perante a administração tributária.

Ao analisar a atuação da autoridade fiscal sobre resultados apurados por controladas no exterior, é necessário distinguir dois planos: de um lado, a limitação territorial do poder fiscalizatório direto sobre pessoas jurídicas domiciliadas fora do Brasil; de outro, a possibilidade de examinar, com base em elementos objetivos, se os valores escriturados pelo contribuinte afetaram indevidamente o lucro líquido da controladora, o que poderia ensejar eventual ajuste de ofício pela fiscalização.

Para Sérgio André Rocha^[1] a Receita Federal não possui competência para auditar diretamente a escrituração contábil de empresas não residentes, tampouco para exigir indiscriminadamente documentos de controladoras brasileiras relativos a suas controladas estrangeiras. Nesse sentido, o autor defende que:

“(…) somos da opinião de que as autoridades brasileiras carecem de competência para solicitar informações e documentos de empresas estrangeiras, notificando suas controladoras brasileiras.

Com efeito, não tendo as autoridades fiscais brasileiras competência para fiscalizar as empresas não residentes, não pode forçar a empresa residente no Brasil a lhe fornecer informações e documentos sobre tais empresas estrangeiras.

Existe um canal institucional para que autoridades brasileiras obtenham informações sobre empresa estrangeira e tal canal é a troca de informações, baseada em tratado internacional”.

Compartilho o entendimento de que a Administração Tributária brasileira não detém competência para auditar demonstrações financeiras ou desconstituir atos societários praticados por empresas vinculadas no exterior, em razão da ausência de previsão legal que lhe confira tal atribuição no âmbito do regime brasileiro de tributação dos lucros auferidos no exterior.

Contudo, essa limitação não impede o fisco de examinar se o resultado informado pela investida estrangeira — e que integra a base tributável no Brasil — corresponde, de fato, ao lucro líquido apurado conforme a legislação contábil local, sem manipulações artificiais, fraudes ou simulações.

Nesses casos, o foco legítimo da fiscalização não deve ser a controlada estrangeira em si, mas o resultado por ela gerado e que impacta a tributação no Brasil, com vistas a coibir eventual redução indevida da base de cálculo do IRPJ e da CSLL. Essa atuação é especialmente relevante quando há indícios concretos de ilicitudes.

Somente quando o fisco reúne indícios robustos e motivados de que a contabilidade apresentada contém dados simulados que indevidamente reduziram o lucro líquido — e desde que o contribuinte, mesmo intimado, não comprove a regularidade de seus demonstrativos — é que se admite cogitar ajustes fiscais de ofício, conforme bem exposto por Alexandre Evaristo Pinto e Luis Henrique Marotti Toselli ^[2]:

“(…)

Nessa linha, somente quando o fisco reunir indícios suficientes, devidamente motivados de que a contabilidade apresentada contém dados simulados que indevidamente reduziram o lucro líquido – e isso depende de cada situação fática – e desde que o contribuinte, mesmo intimado, não faça prova da regularidade de seus demonstrativos contábeis, é que cogitamos da eventual possibilidade de ajustes de ofício.

Dizemos “eventual possibilidade” porque nem todo lançamento contábil simulado impacta o lucro líquido propriamente dito. Nesses termos, somente os dados contábeis criados artificialmente para diminuir ou neutralizar o lucro societário é que podem, a depender da linha adotada pela fiscalização, ensejar ajustes de ofício e, consequentemente, cobrança a título de IRPJ e CSLL”.

A jurisprudência do Carf

Acórdão 1301-007.789

Recentemente tive a oportunidade de consolidar esse entendimento no voto condutor do Acórdão 1301-007.789^[3], de minha relatoria, proferido pelo colegiado da 1ª Turma Ordinária da 3ª Câmara da 1ª Seção do Carf, em sessão de julgamento realizada em 25/6/2025.

O caso envolveu recurso voluntário interposto por empresa controladora brasileira no âmbito do Processo Administrativo Fiscal 16561.720112/2018-01, contra decisão de primeira instância que mantivera autuação fundada na glosa de prejuízo fiscal apurado por controlada no exterior, em razão de reorganização societária realizada no âmbito do grupo econômico.

Para a autoridade fiscal autuante, a reestruturação societária, que envolveu a alienação de participações societárias por controlada sediada nas Bahamas para outra empresa do mesmo grupo, localizada na Turquia, teria como único objetivo a geração de prejuízo contábil artificial.

Sustentou, nesse sentido, que as operações configurariam verdadeira “ciranda societária” entre empresas controladas, estruturada exclusivamente para criar despesas inexistentes no exterior, sem contraprestação financeira ou efetiva alteração patrimonial, razão pela qual procedeu à glosa do prejuízo fiscal apurado pela controlada.

Ao apreciar o recurso voluntário da contribuinte, o colegiado observou que:

1. o prejuízo contábil foi apurado de acordo com as normas contábeis das Bahamas, que seguem padrões internacionais (IFC);
2. a reorganização societária foi regularmente refletida na contabilidade da controladora brasileira;
3. o prejuízo fiscal obtido com a operação não teve impacto no lucro real tributável no Brasil; e
4. não havia qualquer prova, tampouco indícios mínimos, de simulação, fraude ou vício nos negócios realizados.

Concluiu-se, assim, que a fiscalização excedeu os limites de sua competência ao desconsiderar operações legítimas realizadas fora do território nacional, cujos resultados foram apurados em conformidade com as normas contábeis do país de domicílio da investida, sem reflexos tributários na base de cálculo da controladora brasileira e sem elementos objetivos que indicassem artificialidade ou abuso a justificar a glosa promovida.

Com efeito, a jurisprudência do Carf tem reiterado que o regime de tributação em bases universais não confere à Receita Federal competência para auditar demonstrações financeiras de empresas domiciliadas no exterior à luz da legislação brasileira, tampouco para desconsiderar resultados regularmente apurados segundo as normas do país de domicílio.

Veja-se alguns precedentes nesse sentido:

“ASSUNTO: IMPOSTO SOBRE A RENDA DE PESSOA JURÍDICA (IRPJ)

 Ano-calendário: 2014

(…)

TRIBUTAÇÃO EM BASES UNIVERSAIS. CONTROLADA EM LUXEMBURGO. DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS. INAPLICABILIDADE DA LEI BRASILEIRA. As demonstrações financeiras das filiais, sucursais, controladas ou coligadas, no exterior, serão elaboradas segundo as normas da legislação comercial do país de seu domicílio (art. 6º da IN 213/02). A tributação em base universais (TBU) introduzida pela Lei 9.249/95 significa apenas que as receitas da pessoa jurídica domiciliada no Brasil auferidas em qualquer parte do mundo serão tributadas no Brasil, mas não dá competência ao Fisco brasileiro para auditar as contas de uma pessoa jurídica domiciliada no exterior e, pior, fazendo-o à luz da sua interpretação da lei brasileira.

(Acórdão 1302-006.412)”

“Assunto: Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica – IRPJ

Ano-calendário: 2016

TRIBUTAÇÃO EM BASES UNIVERSAIS. CONTROLADA EM LUXEMBURGO. DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS. INAPLICABILIDADE DA LEI BRASILEIRA. As demonstrações financeiras das filiais, sucursais, controladas ou coligadas, no exterior, serão elaboradas segundo as normas da legislação comercial do país de seu domicílio (IN 213/02 e IN n. 1520 de 2014). A tributação em base universais (TBU) introduzida pela Lei 9.249/95, atualizada pela Lei 12.973 de 2014, significa apenas que as receitas da pessoa jurídica domiciliada no Brasil auferidas em qualquer parte do mundo serão tributadas no Brasil, mas não dá competência ao Fisco brasileiro para auditar as contas de uma pessoa jurídica domiciliada no exterior e, pior, fazendo-o à luz da sua interpretação da lei brasileira. 

(…)

(Acórdão 1101-001.318)”

“Assunto: Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica – IRPJ

Ano-calendário: 2015, 2016

PROCESSUAL. LUCROS APURADOS NO EXTERIOR. INCOMPETÊNCIA DA FISCALIZAÇÃO BRASILEIRA PARA AUDITAR AS DEMONSTRAÇÕES DE EMPRESA ESTRANGEIRA. É impossível, por falta de competência legal, promover-se a glosa de valor utilizado para reduzir o montante do lucro líquido de companhia estrangeira e devidamente informado em suas demonstrações financeiras, já que isso só caberia a Autoridade Fiscal do país sede daquela empresa, até mesmo porque, se tal glosa fosse possível, deveria ser fundamentada na lei do Estado Estrangeira e não em mera pesquisa feita em literatura especializada pela Autoridade Fiscal brasileira. 

(…)

(Acórdão 1302-007.349)”

No Acórdão 9101-006.450, a 1ª Turma da Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) reconheceu que a compensação de prejuízos apurados por controladas estrangeiras deve observar as regras contábeis da jurisdição de origem, não se aplicando, nesse contexto, a legislação brasileira de forma automática ou substitutiva:

“ASSUNTO: IMPOSTO SOBRE A RENDA DE PESSOA JURÍDICA (IRPJ)

Ano-calendário: 2008

COMPENSAÇÃO DE PREJUÍZOS COM LUCROS PERCEBIDOS PELAS EMPRESAS ESTRANGEIRAS. CONVERSÃO EM REAL SOMENTE QUANDO DO CONFRONTO COM O LUCRO DA MESMA CONTROLADA/COLIGADA. Os prejuízos apurados por controlada ou coligada no exterior podem ser compensados com lucros dessa mesma empresa. A compensação deve ocorrer dentro dos moldes e conforme as regras contábeis do país em que domiciliada a pessoa jurídica estrangeira, operando-se os cálculos nas moedas oficiais ou permitidas para tanto. A conversão para o Real não se aplica aos resultados anteriores àquele objeto de tributação, inclusive nos quais se verificou prejuízo. Deve ser utilizada a taxa cambial de venda, do dia das demonstrações financeiras em que o resultado positivo tenha sido apurado, verificado após as eventuais operações de compensação com prejuízos.

(Acórdão 9101-006.450)”.

Considerações finais

A atuação da Receita Federal na fiscalização dos resultados auferidos no exterior por controladas de empresas brasileiras encontra limites claros no princípio da legalidade e no regime brasileiro de tributação em bases universais. O Brasil optou por tributar o resultado global das empresas domiciliadas em seu território, mas respeitando o critério de apuração do lucro ou prejuízo conforme as normas contábeis do país onde localizada a investida.

A tentativa de desconsiderar, por critérios próprios, reorganizações societárias realizadas no exterior — sem comprovação inequívoca de fraude, simulação ou abuso — caracteriza um excesso que viola a soberania de outros Estados, a segurança jurídica e o devido processo legal.

O Carf, em seus mais recentes julgados, tem desempenhado papel fundamental na contenção desses avanços ilegítimos da administração tributária, reafirmando que o poder de fiscalização não se estende a ponto de reclassificar unilateralmente a contabilidade de controladas estrangeiras pela ótica da legislação brasileira.

Nesse cenário, mostra-se imperiosa a observância da arquitetura legal vigente, que busca harmonizar o legítimo interesse arrecadatório do Estado com as garantias constitucionais dos contribuintes, assegurando previsibilidade, estabilidade e justiça fiscal nas operações transnacionais.

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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9249.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l12973.htm

http://acordaos.economia.gov.br/acordaos2/pdfs/processados/16561720079201991_6812453.pdf

http://acordaos.economia.gov.br/acordaos2/pdfs/processados/16561720043202122_7096828.pdf

http://acordaos.economia.gov.br/acordaos2/pdfs/processados/16561720062202078_7221300.pdf

https://revistas.apet.org.br/index.php/rdcf/article/view/69

[1] ROCHA, Sergio André. Tributação de lucros auferidos por controladas e coligadas no exterior. 3. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2022, p. 355.