Introdução: consensualidade e transformação do controle público
O consensualismo na administração pública surge como resposta a um contexto jurídico-institucional marcado pela intensificação da judicialização de conflitos administrativos, pelo aumento da complexidade regulatória e contratual e pelo elevado custo — financeiro, institucional e social — da resolução tardia de controvérsias.
Ao questionar a legitimidade do Tribunal de Contas da União para instituir procedimentos de mediação voltados à resolução de conflitos em processos de sua competência, a ADPF 1183 desloca para o campo da constitucionalidade abstrata um debate jurídico que, até então, concentrava-se na análise e avaliação qualitativa dos casos concretos submetidos à solução consensual e no acompanhamento do aperfeiçoamento progressivo das práticas institucionais.
O modelo procedimental instituído no âmbito da Secex-Consenso do TCU tem se mostrado decisivo para alavancar investimentos e construir soluções inovadoras em litígios prolongados envolvendo contratos públicos, políticas públicas estruturantes ou relações regulatórias de elevado impacto econômico e social. A prolongação desses litígios em procedimentos tradicionais tende a gerar efeitos que ultrapassam o caso concreto, produzindo paralisações administrativas, insegurança jurídica e perda de eficiência estatal.
A transformação do controle público resulta, portanto, de processo gradual de revisão do papel institucional dos órgãos de controle, impulsionado pela percepção de que modelos exclusivamente repressivos, embora juridicamente válidos e indispensáveis, mostram-se insuficientes para lidar com conflitos administrativos estruturalmente complexos.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro ocupa, nesse cenário, papel normativo central, ao exigir que decisões administrativas e de controle sejam fundamentadas, proporcionais e atentas às suas consequências práticas. A partir desse marco, consolidou-se a compreensão de que a atuação estatal deve buscar soluções juridicamente corretas, mas também institucionalmente responsáveis. A atuação de controle não escapa a essa tendência.
O TCU e a amplitude de sua competência constitucional
A Constituição Federal atribui ao Tribunal de Contas da União competências dotadas de densidade normativa suficiente para impactar concretamente a atuação administrativa do Estado.
O exercício das atribuições do artigo 71 da Constituição, que abrange fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, apreciação da legalidade de atos administrativos, avaliação de políticas públicas, exige a sua atuação corretiva voltada à proteção do erário e do interesse público. Trata-se de controle que incide sobre processos administrativos em curso, contratos em execução e decisões estatais com efeitos prospectivos relevantes.
Para cumprir tais atribuições, o exercício do controle externo pressupõe escolhas metodológicas e procedimentais. A Constituição não fixa modelo rígido ou exaustivo de atuação do Tribunal, nem restringe seus instrumentos a decisões sancionatórias ou declaratórias. Ao contrário, permite que o órgão discipline, por atos normativos próprios, a forma pela qual exercerá suas competências, desde que respeitados os limites materiais constitucionais.
Nesse sentido, a IN 91/2022 desponta como resposta a uma pressão social por soluções estruturantes e tempestivas para resolução de conflitos que se arrastam por anos ou décadas quando submetidos ao fluxo processual dialógico tradicional, que consome tempo e custos elevados.
A IN, portanto, não amplia o âmbito de atuação do TCU, nem cria novas hipóteses de controle. Sua função foi edificar uma via procedimental alternativa para a resolução de controvérsias já submetidas à jurisdição do Tribunal, conferindo racionalidade, previsibilidade, transparência e maior capacidade de resposta a situações complexas.
Solução consensual e atuação do TCU: distinção necessária entre controle e gestão pública
Um dos pontos mais sensíveis no debate sobre a solução consensual no âmbito do TCU diz respeito ao risco de confusão entre controle e gestão pública. Sustenta-se, por vezes, que a mediação conduzida pelo tribunal poderia transformá-lo em agente gestor, envolvido na definição de políticas públicas ou na condução direta de decisões administrativas. Essa preocupação, embora compreensível em abstrato, não se sustenta à luz do desenho efetivo do procedimento consensual.
A solução consensual instituída pela IN 91/2022 consiste em procedimento consistente para resolver controvérsias jurídicas concretas, relacionadas à legalidade, à economicidade ou à adequação de atos e contratos administrativos já praticados ou em execução. Negociar a correção de irregularidade, ajustar a execução de contratos ou recompor o interesse público em face de uma disfunção administrativa é atuação típica de controle, ainda que exercida por meio de técnicas cooperativas.
O procedimento consensual não afasta os poderes tradicionais do TCU. A solução negociada é submetida à apreciação colegiada do tribunal, que pode rejeitá-la se entender que não preserva adequadamente o interesse público. O poder sancionador permanece intacto, assim como a possibilidade de julgamento formal de contas e de aplicação de determinações e recomendações.
A crítica que identifica na mediação um exercício disfarçado de gestão pública parte, em geral, de uma concepção excessivamente formalista do controle, que ignora a dimensão prática e institucional das decisões do TCU. Em ambiente administrativo complexo, controlar também significa escolher a forma mais adequada de intervir para proteger o interesse público. A solução consensual, quando corretamente estruturada e controlada, insere-se plenamente nesse espaço legítimo de atuação.
A LINDB e o dever de decisões de controle responsáveis
A incorporação da consensualidade à atuação dos órgãos de controle é plenamente compatível com o quadro normativo estabelecido pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que, desde 2018, passou a impor deveres explícitos e vinculantes também aos órgãos de controle, exigindo que suas decisões sejam motivadas, proporcionais e sensíveis às consequências práticas que delas decorrem.
A LINDB, ao exigir a consideração das consequências práticas, afasta a ideia de um controle indiferente aos resultados e impõe aos órgãos fiscalizadores o dever de calibrar sua atuação. Nesse contexto, decisões de controle que ignoram o impacto concreto de suas determinações — como a paralisação de contratos estratégicos, a descontinuidade de serviços públicos ou a judicialização prolongada de controvérsias — podem, paradoxalmente, comprometer o próprio interesse público que se pretende proteger.
Ao permitir que conflitos complexos sejam resolvidos por meio de soluções construídas de forma institucionalizada, com controle colegiado e preservação da legalidade, a consensualidade contribui para decisões mais proporcionais e eficazes. Não se trata de flexibilizar o controle ou relativizar a legalidade, mas de concretizá-la de maneira responsável e inteligente.
Transparência, colegialidade e institucionalidade do procedimento consensual
A legitimidade da solução consensual no âmbito do TCU está diretamente associada ao desenho institucional do procedimento adotado. A IN 91/2022 não instituiu um espaço informal de negociação, mas estruturou um rito administrativo específico, com critérios de admissibilidade, instrução técnica, participação das partes envolvidas e deliberação final pelo colegiado do tribunal.
O papel da unidade técnica responsável pela condução da solução consensual é central nesse desenho. A atuação técnica permite organizar o diálogo entre os envolvidos, sistematizar as informações relevantes, avaliar os riscos jurídicos e econômicos e submeter a solução construída ao crivo institucional do tribunal. Não se trata de negociação livre ou desregulada, mas de procedimento controlado, documentado e passível de fiscalização interna e externa[1].
A deliberação colegiada, por sua vez, funciona como instância de controle final da consensualidade. O tribunal avalia se a solução apresentada preserva a legalidade, a economicidade e o interesse público. Caso entenda que esses parâmetros não foram atendidos, o consenso pode ser rejeitado, com retomada das vias tradicionais de controle.
Esse modelo reforça a transparência e a legitimidade democrática da atuação do TCU, afastando a ideia de que a consensualidade operaria em ambiente opaco ou discricionário. Ao contrário, a institucionalização do procedimento amplia a rastreabilidade das decisões e permite maior controle social sobre a atuação do órgão de controle.
Natureza jurídica da solução consensual e limites constitucionais
A análise da natureza jurídica da solução consensual no âmbito do TCU é essencial para afastar interpretações que a equiparam indevidamente à jurisdição ou à arbitragem. O procedimento instituído pela IN 91/2022 não produz coisa julgada, não extingue direitos nem impede o acesso ao Poder Judiciário. Tampouco substitui a atuação administrativa dos órgãos responsáveis pela execução das políticas públicas ou suas próprias soluções consensuais de conflitos.
A solução consensual constitui exercício qualificado da função de controle, orientado à correção de controvérsias jurídicas concretas e à recomposição do interesse público. A atuação do tribunal permanece vinculada aos parâmetros constitucionais do controle externo, sem extrapolação de competências ou invasão da esfera de outros Poderes.
Estudos recentes têm demonstrado que o instrumento consensual não rompe o desenho constitucional do controle, desde que observados limites claros quanto à voluntariedade, à motivação das decisões e à preservação das competências institucionais envolvidas[2]. O debate jurídico relevante, portanto, não reside na existência do procedimento, mas na sua adequada conformação e aplicação.
Essa constatação reforça a inadequação de abordagens que buscam resolver a controvérsia por meio da invalidação abstrata do instrumento. A solução consensual não é desvio institucional, mas técnica de controle cuja constitucionalidade deve ser analisada à luz de seu funcionamento concreto e de seus resultados.
Evidências empíricas e amadurecimento institucional do modelo
Para além do debate teórico, a solução consensual no âmbito do TCU já vem sendo objeto de análise empírica sistematizada. Pesquisas recentes mapearam casos concretos submetidos à solução consensual, envolvendo diferentes áreas da Administração Pública, como contratos de infraestrutura, regulação setorial e ajustes administrativos complexos.
Esses estudos indicam que o modelo consensual tem sido utilizado, em regra, em situações de elevada complexidade jurídica e econômica, nas quais a aplicação automática de sanções ou a invalidação de atos poderia gerar prejuízos sistêmicos relevantes. A consensualidade tem permitido a correção de falhas, a recomposição do interesse público e a redução da litigiosidade, sem afastar o controle institucional[3].
A análise empírica também evidencia que o procedimento está em fase de aprendizado institucional. Há espaço para aperfeiçoamentos, ajustes procedimentais e maior clareza quanto aos critérios de admissibilidade e aos parâmetros de avaliação dos consensos. Esse dado, longe de fragilizar o modelo, reforça a necessidade de acompanhamento crítico e construtivo, em vez de negação abstrata de sua legitimidade.
O amadurecimento institucional da consensualidade no controle externo exige debate qualificado, baseado em evidências, e não soluções binárias. A experiência já acumulada demonstra que o instrumento pode funcionar de forma compatível com a Constituição, desde que submetido a controles adequados e orientado à efetiva proteção do interesse público.
Considerações finais
A análise desenvolvida permite concluir que a institucionalização da solução consensual no âmbito do TCU representa adaptação funcional compatível com as exigências contemporâneas de racionalidade decisória, eficiência administrativa e segurança jurídica num contexto em que a consensualidade passou a ser compreendida como técnica legítima de atuação administrativa, compatível com a legalidade e orientada à proteção mais efetiva do interesse público.
No âmbito do controle externo, essa concepção é paradigmática da passagem de uma lógica centrada exclusivamente na repressão posterior para modelos que valorizam a prevenção de danos, a correção de rumos e a recomposição material de situações administrativas disfuncionais.
Ao institucionalizar procedimentos de mediação para processos de sua competência, o TCU responde a um ambiente administrativo mais complexo, no qual a simples aplicação de sanções ou a invalidação tardia de atos pode produzir prejuízos maiores ao interesse público do que aqueles que se pretende evitar.
Por fim, a instituição da Secex-Consenso vem somar a iniciativas semelhantes de outros órgãos e entidades públicos, contribuindo para a construção de uma cultura de solução consensual de controvérsias, prevenção de conflitos administrativos e para promover um ambiente institucional de maior segurança jurídica, tão fundamental para os investimentos estratégicos de que o país precisa.
[1] Sobre o rito procedimental: KUSMA, T. F. Secex Consenso e a Instrução Normativa n. 91/2022. Revista do Ministério Público de Contas do Paraná, 2023.
[2] SOUZA, Andrea Barreto de; AZEVEDO, Thiago Rodrigues de. Solução consensual de controvérsias no Tribunal de Contas da União: natureza jurídica e desafios do instrumento processual criado pela Instrução Normativa nº 91/2022. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, ano 3, n. 4, nov. 2024/abr. 2025, p. 133-5.
[3] SALOMÃO, Luis Felipe; LEME, Elton; ZYMLER, Benjamin (coord.). Consensualidade no âmbito do Tribunal de Contas da União: estudos de caso da Secex Consenso. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2024.
