A afirmação histórica dos agentes comunitários de saúde no Brasil pode ser acompanhada pela evolução jurídico-constitucional do tratamento dado a estes profissionais de saúde pela legislação brasileira.
Trata-se de um exercício importante que pode nos revelar de que forma um profissional de saúde relevante para o Sistema Único de Saúde (SUS) foi tendo seu reconhecimento formal por meio da publicação de atos normativos de diversas espécies, incluindo dispositivos constitucionais inseridos por emendas constitucionais específicas.
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Linha do tempo: marcos normativos dos ACSs no Brasil
A primeira formalização jurídica mais consistente, em âmbito nacional, sobre os direitos e deveres dos agentes comunitários de saúde no âmbito do SUS deu-se na regulamentação da Estratégia de Saúde da Família (ESF), criada para reorganizar a atenção básica à saúde no Brasil, visando contribuir para o aprimoramento e a consolidação do SUS.
Foi assim que, em 1997, foi publicada a Portaria 1.886/MS, que estabelecia o número de pessoas e famílias a serem acompanhadas pelos ACSs no âmbito da ESF. A portaria definia, ainda, que o agente comunitário de saúde deveria ser morador há pelo menos dois anos da área em que atuaria.
Com o passar dos anos, os ACSs tornaram-se essenciais na promoção de mudanças no modelo assistencial e fortalecimento da atenção básica. Assim, a construção dos direitos e deveres dos ACSs no Brasil é uma história de mais de três décadas, com uma evolução que marca a sua importância para o SUS e para a atenção básica no Brasil.
Atendendo às demandas políticas e econômicas, o agente comunitário de saúde tornou-se profissão em 2002, por meio da aprovação da Lei 10.507. A lei estabelece que, em relação à formação, o ACS deve provar ter concluído o ensino fundamental. Em 2004 foi criado o Curso Técnico de ACS, elaborado pelo Ministério da Saúde, em conjunto com o Ministério da Educação, e voltado à formação de quadros técnicos qualificados para serem ACSs no país.
Em 2006 o Congresso Nacional aprovou e promulgou a Emenda Constitucional 51, que inseriu na Constituição relevantes dispositivos regulamentando a profissão dos agentes comunitários de saúde no Brasil, de acordo com as suas necessidades e especificidades para o SUS (CF, art. 198, parágrafos 4º a 6º).
No mesmo ano de 2006 foi aprovada a Lei 11.350, que regulamentou a Emenda Constitucional 51, estabelecendo as grandes bases jurídicas de atuação dos ACSs no Brasil.
Em 2007 foi aprovada e publicada a Lei 11.585, que instituiu o dia 4 de outubro como o Dia Nacional do ACS.
Em 2010, foi aprovada a EC 63/2010, que introduziu o § 5º no art. 198 da CF, estabelecendo a necessidade de ser aprovada uma lei federal para regulamentar o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os planos de carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.
No mesmo dispositivo está previsto que compete à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. Este dispositivo deu status constitucional à Lei 11.350/2006, reforçando ainda mais a importância deste profissional para o SUS.
Mais recentemente, em 2022, nova Emenda Constitucional foi aprovada para organizar a atuação dos ACSs no Brasil, demonstrando a importância e força destes profissionais no país. São três ECs para tratar destes profissionais, revelando um cuidado que nenhuma outra profissão no país recebeu dos legisladores constitucionais.
Assim, a Emenda Constitucional 120, de 2022, acrescentou os §§ 7º, 8º, 9º, 10 e 11 ao art. 198 da Constituição, para dispor sobre a responsabilidade financeira da União na política remuneratória e na valorização dos profissionais que exercem atividades de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias.
ACSs na Constituição
Foram sucessivas as emendas promulgadas para regular as profissões dos ACSs em nível constitucional. Foram inseridos vários dispositivos no art. 198 da Constituição para tratar desta profissão de saúde específica. Os §§ 4º a 11 do art. 198 da Constituição vigente hoje oferecem um regramento constitucional sólido para estes profissionais.
De acordo com o § 4º do art. 198, “os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação”.
Este dispositivo foi introduzido na Constituição para permitir aos gestores do SUS, nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), a contratação dos ACSs por meio de processo seletivo diferenciado dos concursos públicos em geral, na medida em que para se selecionar os ACSs é necessário que se comprove que os mesmos possuem vínculos pessoais com o território onde irão atuar, dentre outras qualificações que não são passíveis de serem enquadradas nas regras gerais de concursos públicos para admissão de servidores públicos pelo Estado brasileiro.
Já o §5º do art. 198 da CF prevê que uma lei federal deve ser aprovada pelo Congresso para dispor sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os planos de carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. Este dispositivo, introduzido pela EC 63/2010, deu ainda mais força ao que já vinha sendo tratado pela Lei 11.350/2006.
O § 6º do art. 198 da CF, por sua vez, foi introduzido para estipular que os ACSs, devido às suas características próprias, podem perder o cargo não somente em decorrência das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 (hipóteses que admitem que um servidor estável perca seu cargo, como por exemplo sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo com ampla defesa e contraditório ou desempenho insatisfatório) e no § 4º do art. 169 da Constituição (redução de pessoal efetivo em decorrência de questões macroeconômicas), mas também em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício (como por exemplo residir no território onde atua como ACS).
A EC 120/2022 inseriu novos dispositivos à Constituição e tratou dos vencimentos dos ACSs, estabelecendo que o vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias fica sob responsabilidade da União, e cabe aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios estabelecer, além de outros consectários e vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais (art. 198, §7º).
No que diz respeito à União, os recursos destinados ao pagamento do vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias serão consignados no orçamento geral da União com dotação própria e exclusiva (art. 198, §8º).
O § 9º do art. 198 da CF, incluído pela EC 120/2022, prevê o piso do vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias. Segundo o novo dispositivo constitucional, o vencimento dos ACSs não será inferior a dois salários mínimos, repassados pela União aos municípios, aos estados e ao Distrito Federal.
Conforme previsto no §7º, este valor pode ser ampliado com recursos dos estados e municípios, por meio de vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais.
Outro importante direito dos ACSs consagrado pela Constituição por meio da EC 120/2022 foi o de aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade. O §10º do art. 198 da CF dispõe que “os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade”.
Finalmente, completando o tratamento constitucional dos ACSs, o § 11 do art. 198 da CF agora dispõe que “os recursos financeiros repassados pela União aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para pagamento do vencimento ou de qualquer outra vantagem dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não serão objeto de inclusão no cálculo para fins do limite de despesa com pessoal”.
Trata-se de importante contribuição para possibilitar remuneração adequada aos ACSs, na medida em que exclui do cálculo da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), pela União, os valores repassados a estados e municípios para fins de remuneração destes profissionais.
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Como se pode notar, os direitos dos ACSs estão assegurados constitucionalmente e representam verdadeira garantia para que possam desempenhar suas funções com excelência e de acordo com as expectativas e necessidades da população atendida pelo SUS.
A afirmação histórica jurídica e constitucional dos ACSs foi também aprofundada com a aprovação da Lei 11.350/2006, que regulamenta o §5º do art. 198 da CF e detalha aspectos relacionados aos direitos e deveres dos ACSs.
Regulação da força de trabalho em saúde
A evolução histórica do reconhecimento jurídico-constitucional dos ACSs é um bom exemplo de como uma boa regulação jurídica pode reforçar positivamente o SUS e valorizar os profissionais de saúde responsáveis por fazer deste sistema público um dos mais abrangentes e eficientes do mundo.
As lições desta história devem ser aprendidas para que possamos avançar na regulação da força de trabalho de saúde no Brasil como um todo, para todas as profissões de saúde e visando melhorar a formação, os conhecimentos, as habilidades e as atitudes dos profissionais que atuam no sistema de saúde brasileiro.
Assim como ocorreu com os ACSs com relação à Estratégia de Saúde da Família e a atenção básica no Brasil, podemos desenvolver uma boa regulação da força de trabalho em saúde, capaz de trazer impactos positivos para todo o SUS, incluindo atenção especializada e gestão administrativa do sistema.
