O que significa, na prática, o Estado “perder capacidade institucional”? Não é uma discussão abstrata: é quando órgãos públicos seguem produzindo decisões, mas deixam de ter gente, orçamento e rotinas suficientes para levar essas decisões até o fim. O resultado é um paradoxo perigoso: o Estado continua falando a linguagem da autoridade, mas passa a entregar sinais de que não consegue cumprir o que determina.
Caso recente do Ibama é um bom laboratório para entender o fenômeno, justamente porque ele mostra a ruptura entre decisão e consequência. Em 2025, o instituto reconheceu a prescrição de R$ 950 milhões em multas ambientais: sanções que haviam sido aplicadas não poderão mais ser cobradas porque o processo não foi concluído dentro do prazo legal.
Segundo relatório da Controladoria-Geral da União (CGU) apresentado ao Supremo Tribunal Federal na ADPF 760 (rel. min. André Mendonça), o Ibama não teria capacidade operacional suficiente para julgar o volume de processos que produz. O órgão continuou autuando, mas perdeu, ao longo do tempo, a capacidade de transformar essas autuações em decisões definitivas.
Entre 2018 e 2025, o número de servidores responsáveis por instruir e julgar autos de infração caiu quase 60%, passando de 411 para 169, sendo que apenas 80 atuam exclusivamente nessa atividade. Ao mesmo tempo, o número de autos de infração permaneceu elevado. Até 2019, o Ibama conseguia julgar mais de 15 mil processos por ano; a partir de 2020, esse número caiu para cerca de 5.000, enquanto os autos continuaram acima de 12 mil anuais. O resultado foi o acúmulo de mais de 124 mil processos pendentes.
Além desses dados, em reportagem recente da Folha de S.Paulo, aponta-se que o orçamento para controle e fiscalização ambiental, para 2026, caiu de R$ 305,2 milhões (2025) para R$ 232,7 milhões (2026), representando uma redução de 24%. O ponto aqui não é discutir política ambiental por si, mas mostrar um mecanismo institucional recorrente: quando capacidade de pessoal e orçamento variam para baixo, a execução perde previsibilidade.
A partir do momento que esse padrão se repete em diversas instituições a perda de capacidade institucional deixa de ser um problema localizado e passa a ter efeitos sistêmicos. Por exemplo, a mesma discussão se instalou nas agências reguladoras, que enfrentam desafios de ordem financeira e de estrutura para executar suas atividades.
Quando o Estado sinaliza que consegue editar normas e tomar decisões, mas não garantir sua aplicação até o fim, a incerteza se desloca para o centro do sistema. Capacidade institucional importa porque ela estrutura expectativas. Um Estado que não consegue concluir seus próprios processos emite um sinal de incerteza sobre a aplicação das regras.
Esse sinal afeta diretamente a confiança, entendida não como percepção difusa, mas como expectativa racional de cumprimento. À medida que essa expectativa se fragiliza, a segurança jurídica se enfraquece e decisões econômicas passam a incorporar o risco de que o direito não produza efeitos consistentes.
Essa relação entre capacidade e confiança tem eco internacional. Relatório recente da OCDE[1] mostra, por exemplo, ceticismo amplo quanto à responsividade estatal: em média, apenas 37% acreditam que o governo mudaria uma política nacional rejeitada pela maioria, e só 32% creem que o governo adotaria opiniões expressas em consulta pública.
Já o relatório de 2026 do Edelman Trust Barometer (referente ao ano base 2025)[2] explicita um critério de legitimidade diretamente conectado a desempenho: para que líderes governamentais sejam vistos como autoridades legítimas, é importante que tenham impacto positivo e entreguem resultados que beneficiem a sociedade.
O que o direito deveria fazer diante disso? A tentação clássica é produzir mais norma, mais regulação: novos tipos infracionais, novas obrigações procedimentais, mais punição. As evidências disponíveis, contudo, indicam que o gargalo central não está na ausência de regras, mas na insuficiência de capacidade para executar aquelas que já existem.
O caso do Ibama serve exatamente para isso: mostrar como uma perda administrativa vira um sinal público de inefetividade. Se esse sinal se acumula, ele produz o efeito mais caro de todos: a desconfiança. E quando a confiança cai, o Estado perde não apenas capacidade de punir, mas capacidade de coordenar.
[1] ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Government at a Glance 2025. Paris: OECD Publishing, 2025.
[2] EDELMAN TRUST INSTITUTE. 2025 Edelman Trust Barometer: Trust and the Crisis of Grievance. Chicago: Edelman Trust Institute, 2025.
