O Supremo Tribunal Federal vem analisando a constitucionalidade da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) instituída pela Lei 10.168/2000, destinada a financiar o Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação.
O principal objetivo do programa, definido em lei, é o de estimular o desenvolvimento tecnológico brasileiro, o que se dá por meio da oneração, via tributo, da aquisição de tecnologias estrangeiras por empresas sediadas no Brasil.
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Está em jogo definir se a Cide, mesmo validamente instituída de acordo com os pressupostos constitucionais, pode ter sua base de incidência livremente delimitada pelo legislador ordinário. Em outras palavras, os ministros discutem se a lei de regência pode determinar livremente quais pagamentos ao exterior serão tributados. Há parâmetros mínimos nessa delimitação? Pode o legislador ordinário decidir tributar qualquer remessa ao exterior, mesmo que não remunere a aquisição de alguma tecnologia estrangeira?
A resposta a essas questões poderia ser simples – e foi trazida, pelo voto do ministro relator, Luiz Fux, que propôs a declaração de inconstitucionalidade apenas parcial da legislação, unicamente para delimitar a base de incidência da Cide de modo a excluir, da oneração fiscal, aqueles pagamentos ao exterior que não se remunerem, efetivamente, a aquisição de uma tecnologia estrangeira.
Essa delimitação se fez necessária porque, logo após a instituição da Cide, foi publicada a Lei 10.332/2001, por meio da qual o legislador ordinário ampliou o seu campo de incidência e passou a prever que todo e qualquer pagamento ao exterior deveria ser onerado pela Contribuição de Intervenção.
Nada mais natural que, em se tratando de um tributo instituído para onerar a aquisição de tecnologia estrangeira, seja afastada da sua incidência aquilo que não diz respeito ao seu objeto, isto é, que não importe tecnologia para o Brasil.
O cerne da discussão, contudo, parece ter se desviado no curso do julgamento, ao menos para a ala dos ministros que vem propondo uma interpretação ampla da incidência do tributo – tão ampla que, na prática, poderá onerar qualquer pagamento feito ao exterior, mesmo que nada tenha a ver com a aquisição de qualquer tecnologia estrangeira.
A problemática surge a partir do fundamento adotado para tanto: afirmam esses ministros que, conforme precedentes do tribunal, a Cide não está sujeita ao princípio da referibilidade, isto é, da vinculação direta entre os seus contribuintes, de um lado, e os seus resultados, a aplicação dos recursos arrecadados, de outro.
Não há propriamente um equívoco nesse fundamento, exceto pela forma como vem sendo utilizado: na prática, ele não dialoga com a questão da base de incidência da Cide e, portanto, não pode fundamentar uma real divergência da posição adotada pelo ministro relator.
Neste ponto, faz-se necessário distinguir conceitos importantes para a definição da questão: o conceito de contribuinte e o conceito de base de incidência. Ambos não se confundem. O primeiro é circunstancial, poderá ou não ser caracterizado em relação à mesma empresa, a depender da operação eventualmente praticada; o segundo é determinado, diz respeito ao objeto da tributação – aquilo que pode, ou não pode, ser tributado.
O racional desenvolvido pela corrente divergente se volta ao pressuposto de que todas as empresas poderão ser contribuintes da Cide-Tecnologia, não sendo necessário que se trate de empresas do setor de tecnologia. Esse é o resultado de se entender pela ausência de referibilidade, tal como proposto pelos ministros divergentes. Trata-se de entendimento, portanto, voltado ao conceito de contribuinte.
Já o racional desenvolvido pelo ministro relator, diversamente, volta-se ao conceito de base de incidência: ainda que qualquer empresa possa vir a ser contribuinte da Cide-Tecnologia, ela só figurará como contribuinte quando praticar ato que se enquadre na base de incidência do tributo, isto é, que se amolde ao seu objeto. No caso, quando efetuar pagamentos ao exterior para aquisição de tecnologia estrangeira.
Significa dizer que, sim, toda e qualquer empresa poderá ser onerada pela Cide-Tecnologia, como aduz a corrente divergente. Essa oneração, contudo, só deverá ocorrer nas hipóteses em que esse tributo possa vir a incidir.
Admitir-se o contrário, isto é, admitir-se que todo e qualquer pagamento ao exterior possa ser onerado pela Cide, desde que assim previsto em lei ordinária, significa abrir-se perigoso precedente para que sejam instituídas contribuições de intervenção sobre absolutamente qualquer coisa, subtraindo do STF a própria competência de exercer o controle de constitucionalidade sobre elas – como se não existisse qualquer parâmetro constitucional possível.
Imagina-se um cenário em que se venha a instituir uma CIDE sobre quaisquer atividades, exigível sobre quaisquer pagamentos, destinada a financiar qualquer setor econômico. O que distinguiria a Cide de um simples imposto?
Há que ser esclarecido, ainda, que não há paralelo existente para o que se propõe na corrente divergente. As Contribuições ao Sistema S e a Cide-Combustíveis, invocadas nos debates a título de exemplo, corroboram, na verdade, a posição do relator: cada uma delas possui base de incidência bem definida, tornando contribuintes as empresas que incorrerem nos critérios das respectivas bases.
No caso das Contribuições ao Sistema S, cuja base é a folha de salários, serão contribuintes as empresas que possuem folha de salários, na extensão dos pagamentos feitos a empregados; no caso da Cide-Combustíveis, cuja base é a importação e a comercialização de combustíveis, serão contribuintes as empresas que praticarem operações com combustíveis (produtor, formulador ou importador) ou, quando muito, o consumidor final, quando adquirir combustíveis.
Ou seja, não é todo e qualquer pagamento que é onerado pelas aludidas contribuições, mas somente aqueles destinados aos empregados (no caso das Contribuições ao Sistema S) e aqueles destinados ao consumo de combustíveis (no caso da Cide-Combustíveis).
Em todos esses casos, constata-se nítida vinculação da base de incidência da Contribuição de Intervenção ao objetivo para o qual ela foi criada. Se essa modalidade de tributo, nos termos do artigo 149 da Constituição, figura como instrumento de atuação estatal na respectiva área, possuindo nítido caráter extrafiscal, não há dúvida de que sua arrecadação está vinculada a um objetivo, que é buscado a partir da oneração de determinado objeto. Onerar coisa diversa não atenderia àquele objetivo, de modo que, ao assim pretender, o legislador ordinário estará extrapolando a matriz constitucional.
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Voltando-se à Cide-Tecnologia, onerar, por exemplo, serviços advocatícios contatados do exterior não servirá para atingir o objetivo de estimular o desenvolvimento da tecnologia nacional. Ainda que o contratante dos serviços advocatícios possa vir a ser contribuinte da Cide-Tecnologia, isso somente deverá ocorrer quando ele contratar outra coisa que envolva a aquisição de uma tecnologia estrangeira. Cabe ao legislador ordinário, portanto, o respeito a essa delimitação.
É preciso diferenciar os conceitos de contribuinte e de base de incidência: não há contribuintes definidos para as Contribuições de Intervenção, mas deve haver definição sobre quais serão os atos que, se praticados, serão tributados. Mais do que isso: é preciso reafirmar a competência do STF para exercer o controle de constitucionalidade das Contribuições de Intervenção.
Se o legislador pode tudo, não haverá jurisdição constitucional, não haverá nem mesmo Contribuição de Intervenção. No lugar da jurisdição, a legislatura; no lugar da Contribuição, um verdadeiro imposto. Mais um.
