A CF, arts. 51, inciso IV e 52, inciso XIII, ambos com redação dada pela EC 19/1998, assegura à Câmara e ao Senado o poder de dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços. Esse poder é concretizado via resoluções de cada uma das Casas Legislativas, que – não custa lembrar – são atos normativos primários e gozam do mesmo status de leis ordinárias.
As principais normas editadas no exercício dessa competência são os regimentos internos (ao menos são essas as mais lembradas). Entretanto, o poder de auto-organização não se esgota neles. O bom-funcionamento das Casas Legislativas demanda inevitavelmente a edição de outros atos normativos necessários para viabilizar a função legislativa, notadamente em termos de estrutura e serviços administrativos. Alguns exemplos podem ilustrar esse ponto.
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Para que os parlamentares possam, por exemplo, comparecer às sessões, discutir, deliberar e votar, é preciso que haja dependências físicas apropriadas com, por exemplo, cadeiras, mesas e todo mobiliário necessário para acomodar os representantes eleitos, equipes e sistemas de segurança para proporcionar a confiabilidade das votações, para impedir ou remediar que os eventuais visitantes presentes os agridam ou vilipendiem o patrimônio público, para garantir a higienização contínua do ambiente, o funcionamento de softwares e hardwares que viabilizam os trabalhos legislativos (incluindo, em tempos de digitalização, transmissões ao vivo, participação simultânea etc.), pessoal de apoio, enfim, uma multiplicidade de atividades que, no fim do dia, tornam possível o exercício da atividade legislativa.
E como é provida a estrutura e os serviços administrativos das Casas Legislativas? Significativamente, por meio de atos e contratos administrativos que instrumentalizam aquisições, prestações de serviço, contratações de mão-de-obra especializada, realização de concursos públicos, chamamentos públicos, licenciamentos e toda uma gama de atividades tradicionalmente pensadas e executadas sob a batuta do Direito Administrativo.
Ocorre que, nem sempre, aplicar o conhecido Direito Administrativo dos cursos e manuais será suficiente para atender às demandas das Casas Legislativas, e isso porque as normas jurídicas da disciplina foram concebidas, primordialmente, para lidar com a necessidade do Poder Executivo e seus órgãos vinculados, não dos órgãos independentes, como o Poder Legislativo.
Inclusive, aqui já se explicou por que os decretos autônomos do presidente da República (CF, art. 84, inciso VI, alínea a) não são aplicáveis às Casas Legislativas. Na ocasião, foi mencionado precisamente o Decreto-Lei 200/1967, cujo art. 4º define o que é a Administração Pública Federal, e nele nada foi mencionado a respeito do Poder Legislativo, que está fora do conceito de Administração Pública, o qual guarda íntima relação com o próprio nascimento do Direito Administrativo.
Não se desconhece a noção de funções típicas ou atípicas de cada Poder da República; muito menos se ignora a técnica legislativa de, expressamente, indicar a aplicação de leis administrativas aos órgãos do Poder Legislativo, quando no desempenho de função administrativa. O art. 1º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), por exemplo, estabeleceu que as normas gerais nela fixadas abrangem os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no desempenho de função administrativa.
Porém, o fato é que as normas de Direito Administrativo são concebidas sob a ótica do Poder Executivo, para o Poder Executivo, e não necessariamente alcançam contemplar as peculiaridades do Poder Legislativo. Disso resultam consequências. Por exemplo, ainda na seara das contratações públicas, a ordem de grandeza dos valores utilizados como critério para a determinação de uma regra ou outra fica impactada pela realidade das Casas Legislativas.
O art. 25, § 4º, da Lei nº 14.133/2021, prevê que somente nas contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto o edital deverá prever a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, no prazo de 6 (seis) meses, contado da celebração do contrato, conforme regulamento que disporá sobre as medidas a serem adotadas, a forma de comprovação e as penalidades pelo seu descumprimento.
Por sua vez, as obras, serviços e fornecimentos de grande vulto são as contratações que superam R$ 250.902.323,87 (art. 6º, inciso XXII, da Lei nº 14.133/2021, c/c Decreto nº 12.343/2024).
No Poder Executivo, especialmente o federal, até podem existir situações que demandem a celebração de contratos dessa monta, como robustas obras de infraestrutura ou a contratação de grandes setores de mão-de-obra especializada. Entretanto, em uma Casa Legislativa, mesmo no âmbito federal, é remota a hipótese de uma contratação que supere esse valor.
Basta consultar a página de Transparência e Prestação de Contas do Senado Federal, considerando apenas os contratos celebrados para contratação de mão-de-obra (filtro “apenas mão de obra”), o maior valor contratual global encontrado foi de R$ 38.711.718,00. Por sua vez, considerando contratos de engenharia (filtro “apenas obras de engenharia”), o maior valor encontrado foi de R$ 25.502.766,00. Como se vê, bem abaixo dos R$ 250 milhões da lei.
Em um caso assim, se o que é considerado grande vulto não for ajustado à realidade do Poder Legislativo, então a principal regra ligada ao critério (obrigação de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor) não tem aplicação para as Casas Legislativas.
Ora, se o Poder Legislativo tem – como se acaba de ver pelos arts. 51, inciso IV e 52, inciso XIII, da CF – o poder-dever de disciplinar sua organização e funcionamento para viabilizar o exercício de sua finalidade precípua; se a organização e o funcionamento das Casas Legislativas passam pelo arranjo da estrutura e dos serviços administrativos; se o Direito Administrativo tradicional, concebido para atender às demandas do Poder Executivo, resulta inapropriado às necessidades das Casas Legislativas; então, o Poder Legislativo pode (e deve) editar normas de caráter primário para ajustar o Direito Administrativo às suas necessidades e peculiaridades.
A CF claramente conferiu tal competência nos termos dos dispositivos constitucionais mencionados. Daí que seria possível extrair, não só a possibilidade jurídica, mas, sobretudo, a existência fática de um Direito Administrativo Parlamentar ou do Poder Legislativo, como produto da produção normativa das Casas Legislativas dentro do seu poder de auto-organização.
O reconhecimento dessa possibilidade – de que o Poder Legislativo edite, de forma específica, regras primárias para a disciplina de sua estrutura e serviços administrativos – está no âmago do princípio da separação de poderes, de forma semelhante à situação do assessoramento jurídico e da representação judicial do Poder Legislativo por órgão próprio, como já explicado aqui.
Além disso, é salutar a existência desse espaço para o experimentalismo dentro das Casas Legislativas. A consagração de um Direito Administrativo Parlamentar – composto pelas regras gerais de Direito Administrativo e pelas regras especiais, introduzidas no ordenamento por meio das resoluções autônomas para disciplina da organização e funcionamento do Poder Legislativo, aplicáveis especificamente ao parlamento – pode funcionar como um sandbox, um espaço para a testagem de regras jurídicas e monitoramento de resultados.
Essas considerações sobre o legítimo espaço do poder de auto-organização das Casas Legislativas não são mera abstração teórica. Na prática, esse alcance já é real. Mencione-se, por exemplo, o caso do Senado Federal com o Ato da Comissão Diretora (ATC) nº 04/2016, que instituiu o Programa de Assistência a Mulheres em situação de vulnerabilidade econômica em decorrência de violência doméstica e familiar.
Nesse ato, amparada nas competências que lhe foram conferidas pelo Regimento Interno do Senado Federal (RISF), art. 98, inciso I – pelo qual à Comissão Diretora[1] compete exercer a administração interna do Senado nos termos das atribuições fixadas no seu Regulamento Administrativo –, a Comissão Diretora do Senado Federal determinou que os contratos de prestação de serviços continuados e terceirizados da Casa Legislativa reservassem o percentual mínimo de 2% (dois por cento) das vagas para mulheres em situação de vulnerabilidade econômica decorrente de violência doméstica e familiar, desde que o contrato envolva cinquenta ou mais trabalhadores, atendida à qualificação profissional necessária (art. 1º, § 1º). A experiência foi pioneira.
Posteriormente, essa norma – que, veja-se, era específica e interna – acabou sendo absorvida como norma geral e ampliada pelo legislador nacional nos termos do art. 25, § 9º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 c/c Decreto nº 11.430/2023. Como mencionado aqui, o efeito positivo da regra aplicável especificamente ao Senado Federal inspirou o legislador federal a torná-la geral. Como se vê, a consagração do Direito Administrativo Parlamentar pode resultar interessante também por essa perspectiva, ao permitir um balão de ensaio para o experimentalismo de normas administrativas.
Resumindo, seja porque o Poder Legislativo pode (e deve) se auto-organizar; seja porque o Direito Administrativo tradicional se refere mais às estruturas, funções e procedimentos do Poder Executivo, e por vezes não contempla as necessidades do Poder Legislativo de forma satisfatória; seja porque a gestão administrativa das Casas Legislativas garante ao poder público um espaço de testes, erros e acertos, necessário ao aprimoramento da política legislativa; seja porque concretamente já detecta sua existência, resulta oportuna a reflexão sobre os contornos do Direito Administrativo Parlamentar ou do Poder Legislativo apto a disciplinar as peculiaridades da administração dos parlamentos.
[1] A Comissão Diretora é o órgão de direção dos serviços administrativos do Senado Federal. É uma das comissões permanentes da Casa com funções definidas no regimento interno, preponderantemente de gestão interna, por exemplo: extinguir e transformar cargos do quadro de pessoal do Senado, promover a redistribuição de servidores, readequar a estrutura administrativa mediante transformações, extinções e fusões de órgãos, desde que não haja aumento de despesa prevista, etc. De acordo com o Regulamento Administrativo do Senado Federal (RASF), art. 191: “À Comissão Diretora, com a estrutura da Mesa do Senado Federal, compete a formulação de políticas, objetivos, diretrizes e metas, bem como a superior supervisão e fiscalização dos atos administrativos, no âmbito da Instituição, nos termos do Regimento Interno e de Ato próprio definidor das competências e atribuições de cada um de seus membros”. A Comissão Diretora é composta pelos mesmos titulares da Mesa: o presidente da Casa, o primeiro e o segundo vice-presidentes e por quatro secretários. São indicados também quatro suplentes de secretários para substituir os titulares em caso de impedimento. Entretanto, a Comissão Diretora não se confunde com a Mesa do Senado Federal. Enquanto essa última tem funções de direção dos trabalhos legislativos, de representação externa do Senado, etc., a Comissão Diretora se encarrega mais das decisões administrativas e de gestão interna do Senado.
