Com a apresentação da PEC 38, em outubro de 2025, voltou ao debate público o tema da gestão por resultados e da avaliação de desempenho no setor público brasileiro. Apesar de sua intenção declarada de modernizar e dar maior eficiência ao Estado, o desenho proposto na emenda constitucional retoma pressupostos que, à luz do debate recente, contrariam as evidências acumuladas sobre o tema.
A combinação entre metas quantitativas, responsabilização individual e incentivos pecuniários pode limitar a capacidade de adaptação, aprendizado organizacional e inovação no setor público, elementos indispensáveis para que o Estado enfrente problemas complexos que afligem nossa sociedade, tais como a crise climática, os desafios digitais e as desigualdades sociais.
A PEC 38 ecoa o modelo de gestão pública disseminado nos anos 1990, estruturado em incentivos monetários, acordos anuais de desempenho e avaliações individuais baseadas em indicadores padronizados.
Essa arquitetura remete à lógica da New Public Management (NPM) e da teoria principal-agente, abordagens que pressupõem que a motivação do servidor público é essencialmente extrínseca, que a ação estatal pode ser traduzida em produtos mensuráveis no curto prazo e que alinhar interesses por meio de bônus reforça o controle e a eficiência. Nessas formulações, a motivação intrínseca e o julgamento profissional (ou autonomia e discricionariedade burocrática) são secundárias.
Ocorre que a NPM, foi concebida em contextos estáveis, em que seria possível decompor serviços públicos em unidades padronizáveis. A administração pública contemporânea, porém, atua em cenários marcados por incerteza, interdependência e mutações rápidas, características dos wicked problems. Questões como desigualdades de raça e gênero, violência urbana, inteligência artificial e transição energética exigem modos de ação que ultrapassem a lógica de metas fixas e incentivos individuais, favorecendo arranjos que promovam cooperação, coordenação em redes e aprendizagem contínua.
Um estudo sobre inspeção do trabalho no Brasil, desenvolvido no âmbito da OIT e analisado por Pires (2010), mostrou que modelos baseados em metas e avaliações individuais resultam em fragmentação de rotinas, redução de cooperação e perda de foco na aprendizagem. Fiscais submetidos a controles gerencialistas passaram a privilegiar metas facilmente atingíveis, desviando tempo e energia de tarefas que exigiam investigação, coordenação interinstitucional e experimentação.
Em contraste, arranjos inspirados na governança experimentalista (cf. Sabel e Zeitlin, 2012) favoreceram ciclos iterativos de teste, comparação de estratégias e revisão coletiva de rotinas. Embora ancorados em um estudo de caso, as evidencias do estudo da OIT dialogam com uma literatura ampla que indica que, em ambientes complexos, o desempenho depende menos da premiação individual e mais da capacidade das equipes de aprender e ajustar continuamente seus métodos de atuação.
Estudos nacionais e internacionais têm mostrado que avaliações centradas no comportamento individual podem estimular competição interna, reduzir o fluxo de informações e incentivar a busca de benefícios particulares, efeitos que enfraquecem a ação pública coordenada (OCDE, 2005).
A literatura sobre motivação pública aponta também que incentivos monetários podem diminuir a motivação intrínseca de servidores e induzir uma visão instrumental do trabalho. Políticas públicas complexas dependem de cooperação sustentada, ethos profissional e estabilidade institucional, atributos que tendem a ser fragilizados em sistemas que enfatizam remuneração variável e ciclos anuais de metas.
A lógica de metas quantitativas costuma ter aplicação mais direta em tarefas operacionais, rotineiras e padronizáveis. Mesmo assim, estudos documentam que seus efeitos intensos aparecem sobretudo na primeira rodada avaliativa. Com o tempo, organizações e agentes ajustam seu comportamento, selecionando alvos mais fáceis ou redefinindo prioridades, o que tende a elevar artificialmente as taxas de cumprimento e reduzir a capacidade discriminatória das metas.
Ao propor bônus condicionados ao cumprimento de metas anuais, a PEC 38 assume que problemas de ação governamental derivam de assimetrias de informação e de interesses desalinhados. Essa visão sugere que a melhor forma de aumentar desempenho é padronizar objetivos, amarrar incentivos e reduzir a autonomia dos agentes (servidores públicos). No entanto, a implementação de políticas públicas envolve julgamentos situados, conhecimento tácito e prática reflexiva. A qualidade da ação estatal, nesses contextos, não se deixa capturar por indicadores padronizados.
Em ambientes incertos, metas fixas rapidamente se tornam obsoletas. O que existe é um processo contínuo de descoberta, no qual unidades implementadoras testam abordagens, compartilham resultados e revisam práticas com base em evidências emergentes. A coordenação ocorre por meio de deliberação, revisão entre pares, transparência e ciclos sucessivos de ajustes.
Esse tipo de arquitetura, associado ao conceito de estabilidade-ágil (Kattel et al. 2025) combina a previsibilidade institucional necessária ao funcionamento estatal com a agilidade indispensável para inovação e adaptação. Em muitos domínios, a inovação depende de autonomia profissional, cooperação entre unidades, intercâmbio de conhecimento e continuidade institucional.
Os mecanismos previstos na PEC 38, tais como acordos anuais, metas numéricas, bônus individuais, podem induzir comportamentos defensivos, como aversão ao risco, favorecimento de entregas imediatas e ocultação de erros. Isso limita a capacidade de inovação onde o erro de boa-fé faz parte do aprendizado experimentativo.
A literatura sobre capacidades estatais sugere que Estados eficazes são aqueles que mantêm coerência administrativa, carreiras estáveis e arranjos de governança que permitam aprendizagem ao longo do tempo. Esses atributos dificilmente se desenvolvem em ambientes marcados por incentivos individuais de curto prazo.
Uma avaliação de desempenho alinhada à governança experimentalista e às capacidades dinâmicas teria outra orientação. O foco não seria medir produtividade individual, mas produzir conhecimento sobre como as políticas funcionam em diferentes contextos, identificando gargalos, explicando variações entre unidades, fortalecendo práticas colaborativas e promovendo reflexão estruturada sobre rotinas de implementação.
Essa abordagem exige relatórios deliberativos e comparativos, participação dos implementadores e revisão periódica e iterativa das metas e procedimentos, em vez de vincular o desempenho a incentivos financeiros individuais.
Gerenciar o desempenho é, sim, fundamental. Mas para atingir a eficiência dinâmica, não estática. Ao priorizar o bônus individual, a PEC 38 adota uma lógica inspirada em modelos que pressupõem que incentivos monetários representam o único ou principal motor do desempenho do Estado. Esse enfoque contrasta com estudos de motivação pública que sugerem que servidores tendem a se engajar também por missão, propósito e ethos profissional.
Em contextos de elevada complexidade, o desempenho depende menos de premiação individual e mais da combinação entre estabilidade institucional, autonomia para julgamento profissional e capacidade coletiva de aprender e ajustar rotinas ao longo do tempo.
A busca por modelos de avaliação de desempenho do Estado é um desafio recorrente em diferentes administrações públicas. A natureza multicausal dos problemas coletivos evidencia que tais desafios exigem capacidades dinâmicas de adaptação e aprendizagem, não sendo passíveis de enfrentamento por mecanismos simplificados de metas quantitativas e incentivos individuais. A PEC 38, ao retomar modelos gerencialistas dos anos 1990, arrisca intensificar fragmentação, estimular soluções imediatistas e enfraquecer a confiança no interior do Estado.
Uma agenda estatal orientada para o século 21 precisa combinar experimentação adaptativa, estabilidade institucional e governança colaborativa. Isso significa construir sistemas de avaliação que promovam aprendizagem, cooperação e capacidades estatais de longo prazo. O debate sobre a PEC 38 é uma oportunidade para repensarmos não apenas como avaliar servidores, mas como construir um Estado capaz de responder aos desafios urgentes da sociedade brasileira na contemporaneidade.
Kattel, R., Drechsler, W., & Karo, E. (2025). Como construir um estado empreendedor: por que a inovação precisa da burocracia? Brasília: ENAP
Sabel, C. F., & Zeitlin, J. (2012). Experimentalist governance. In D. Levi-Faur (Ed.), The Oxford Handbook of Governance (pp. 169–184). Oxford University Press
OCDE Organisation for Economic Co-operation and Development. (2005). Performance-related pay policies for government employees. OECD Publishing
Pires, R. R. C. (2010). Flexibilidade, consistência e impactos na gestão do desempenho burocrático: Subsídios para uma nova sistemática de acompanhamento e avaliação do desempenho da inspeção do trabalho no Brasil. OIT/IPEA/MTE.
