Em recente decisão, ainda não definitiva, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5) determinou que a União aloque recursos orçamentários ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) para concluir a titulação das terras da comunidade quilombola Curuanhã, no prazo máximo de dois anos.
Tal medida levanta questionamentos sobre os impactos jurídicos e sociais da atuação judicial em um processo administrativo complexo, colocando em debate o papel do Judiciário na gestão de políticas públicas e o respeito à autonomia dos demais poderes, previsto no artigo 2º da Constituição Federal.
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Em síntese, a Ação Civil Pública 0800673-17.2022.4.05.8502 foi ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF) contra a União e o Incra, com o objetivo de compelir o Poder Público a concluir o processo administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, titulação e desintrusão do território da comunidade quilombola Curuanhã, situada no município de Estância (SE), no prazo de dois anos, em razão da alegada morosidade na finalização do procedimento.
Inicialmente, a sentença reconheceu que a demora na conclusão do processo foi atribuída à omissão do Conselho Diretor do Incra. Por essa razão, os pedidos em relação à União foram julgados improcedentes, sendo o Incra condenado a proferir a decisão no processo administrativo, no prazo máximo de 60 dias, além de ser condenado ao pagamento de R$ 50 mil a título de danos morais coletivos.
Em sede recursal, o TRF5, com base em entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), reconheceu que, em casos emergenciais, o Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas diante da inércia ou morosidade da Administração, como medida para assegurar a efetivação de direitos fundamentais.
Nesse contexto, deram-se:
- a condenação da União a concluir a titulação do território da Comunidade Quilombola Curuanhã, incluindo previsões específicas nas leis orçamentárias, descentralização de recursos para avaliação dos imóveis e desapropriação, além do repasse dos valores ao Incra, com a obrigação de não reduzir ou contingenciar tais verbas; e
- a condenação da União e do Incra, dentro de suas competências, a finalizar o processo administrativo de titulação no prazo de 24 meses. A condenação do Incra ao pagamento de danos morais coletivos foi afastada.
Embora as medidas determinadas tenham o propósito de promover justiça social e assegurar direitos fundamentais, acabam por fragilizar o necessário respeito ao princípio constitucional da separação de poderes, à eficiência administrativa e à equidade processual no contexto mais amplo das políticas públicas voltadas às comunidades quilombolas.
A decisão do TRF5, determinando especificamente a alocação de recursos para um caso isolado, pode ser interpretada como vedada intrusão na discricionariedade do Incra e da Administração Pública Federal, no que se refere à destinação de recursos pelo Executivo.
Mesmo diante da jurisprudência consolidada, que admite a intervenção judicial em políticas públicas, voltadas à proteção de direitos fundamentais, sem que isso viole o princípio constitucional da separação de poderes, a decisão do TRF5 foi além das molduras constitucionais delimitadas pela Suprema Corte.
Destaca-se que o Decreto 4.887, de 2003, em que está previsto o procedimento administrativo necessário para reconhecimento, demarcação e titulação das terras quilombolas, dispõe em seu artigo 23, que todos os recursos necessários deverão estar previstos na Lei Orçamentária Anual, observados os limites de movimentação, empenho e de pagamento, em respeito às disposições previstas nas Normas Gerais de Direito Financeiro (Lei 4.320/1964), especialmente nos artigos 59 e 60.
Não é demais lembrar que, nos termos do artigo 165 da Constituição Federal, a elaboração da Lei Orçamentária Anual é de competência do Poder Executivo, e deve ser apreciada pelas duas Casas do Congresso Nacional, conforme o artigo 166.
De fato, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 684612, com repercussão geral (Tema 698), o plenário do STF, decidiu, em 2023, que embora seja cabível a ingerência do Poder Judiciário para suprir omissões do Poder Público, a fim de garantir os direitos e deveres constitucionais, essa atuação deve ser pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, sempre respeitando o espaço de discricionariedade do administrador público.
Segundo a tese fixada, “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.
Esse entendimento, além de limitar a intervenção do Judiciário e garantir a correta autonomia dos poderes, tem como objetivo evitar que decisões judiciais isoladas coloquem em risco a própria continuidade das políticas públicas, por desorganizarem a atividade administrativa e comprometerem a alocação racional dos escassos recursos públicos, desconsiderando outras prioridades que, a juízo do Poder Executivo, devam ser atendidas, em desrespeito ao princípio da reserva do possível.
Posto isso, sem sombra de dúvidas, a determinação do TRF5 à União, para que, de forma específica, sejam alocadas verbas orçamentárias ao Incra, de modo a permitir a conclusão da titulação do território da comunidade quilombola Curuanhã, no prazo máximo de dois anos, desborda dos limites e orientações fixados pela Suprema Corte, infringindo diretamente a divisão de atribuições prevista constitucionalmente.
Sendo o orçamento criado pelo Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, permitir que o Judiciário, para cumprir determinada sentença, altere a lei orçamentária constitui evidente invasão à separação constitucional de poderes, já que não é sua função legislar e, muito menos, determinar como devem se aplicar os recursos públicos, que, como é de conhecimento público, são limitados e escassos.
Portanto, a decisão do TRF5 estabelece um precedente preocupante, pois, embora movida por uma finalidade legítima, pode abrir espaço para interferências indevidas na gestão pública e na alocação de recursos, com consequências significativas para a estabilidade institucional e ao respeito à separação dos poderes, devendo por isso ser revista pelos tribunais superiores.
