A Lei Complementar 224/2025, sancionada em dezembro, é peça central da estratégia arrecadatória do governo federal para 2026. A norma institui corte linear de 10% sobre praticamente todos os benefícios fiscais federais, com justificativa de ajuste das contas públicas. O problema é que o método escolhido não distingue privilégios setoriais ineficientes de políticas públicas estratégicas orientadas à geração de externalidades positivas.
A lei evita enfrentar o debate essencial da política fiscal: quais incentivos devem ser preservados, reformulados ou extintos. Ao abdicar dessa escolha, o legislador recorreu a mecanismo aparentemente neutro, mas estruturalmente disfuncional, que compromete a seletividade e a extrafiscalidade do sistema tributário.
A mecânica do corte indiscriminado
O artigo 4º estabelece metodologia uniforme: isenções convertem-se em tributação de 10% da alíquota padrão; créditos presumidos limitam-se a 90% do valor original; alíquotas reduzidas passam a 90% da redução mais 10% da alíquota cheia; regimes de base presumida sofrem acréscimo de 10% nos percentuais aplicáveis.
O mecanismo opera cumulativamente, sem cláusula de contenção. Um benefício de R$ 100 milhões reduz-se a R$ 90 milhões no primeiro ano, R$ 81 milhões no segundo, R$ 72,9 milhões no terceiro. É depreciação acelerada que leva à extinção virtual no longo prazo.
O alcance é amplo: PIS/Cofins, IRPJ, CSLL, IPI, Imposto de Importação e contribuição previdenciária patronal (artigo 4º, §1º), além de regimes como Lucro Presumido, REIQ (indústria química), créditos presumidos de IPI e PIS/Cofins, e alíquota zero da Lei 10.925/2004, núcleo da desoneração da cadeia produtiva de alimentos.
O que mais chama atenção é a ausência de avaliação prévia de efetividade. O REIQ, concebido para compensar desvantagens competitivas da indústria química nacional, sofre o mesmo corte que incentivos sem contrapartida. Os créditos do agronegócio (Lei 10.925/2004), essenciais à competitividade internacional de setor que responde por cerca de 23% do PIB segundo o Cepea/CNA, também são alcançados indistintamente.
A colcha de retalhos que ninguém quis descoser
O desenho normativo exemplifica o que a literatura anglo-saxã denomina policy by accretion: construção de políticas públicas por acréscimos sucessivos, sem arquitetura deliberada – verdadeira colcha de retalhos legislativa.
Na Austrália, o Henry Tax Review (2010) demonstrou que ajustes pontuais produziram sistema complexo e ineficiente, recomendando avaliação individualizada de cada benefício e eliminação seletiva. No Reino Unido, o Mirrlees Review (2011) e o Office of Tax Simplification evidenciaram que reformas fragmentadas (piecemeal) geram efeitos contraditórios e custos de conformidade elevados.
Em todos esses casos, o diagnóstico precedeu o contingenciamento. A LC 224/2025 inverteu a lógica: evitou o debate político sobre escolhas distributivas e optou por corte uniforme que dispensa critérios explícitos.
Spending reviews: a ferramenta ignorada
A experiência internacional oferece alternativa mais racional: as spending reviews. Trata-se de metodologia sistemática de avaliação de gastos públicos, incluindo gastos tributários, que examina efetividade, eficiência e relevância de cada programa antes de decidir por sua manutenção, reformulação ou extinção.
O Reino Unido, desde 2010, realiza Comprehensive Spending Reviews periódicas que submetem todos os ministérios e programas governamentais a escrutínio detalhado. A metodologia combina análise quantitativa de resultados com avaliação qualitativa de impactos, permitindo decisões informadas sobre alocação de recursos. Não se trata de corte cego, mas de escolha baseada em evidências.
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A OCDE, em relatórios como “Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries” (2019), recomenda que spending reviews precedam qualquer ajuste fiscal significativo. A razão é simples: cortes lineares preservam ineficiências proporcionalmente e sacrificam políticas efetivas na mesma medida que as ineficazes.
No Canadá, o Program Review de 1994-1997 exemplifica aplicação bem-sucedida: cada programa federal foi avaliado segundo critérios de interesse público, necessidade de atuação governamental e eficiência operacional. O resultado foi ajuste fiscal de 10% do orçamento federal, mas com preservação de programas estratégicos e eliminação seletiva de políticas obsoletas.
O Brasil possui instrumentos legais para spending reviews. O artigo 165, §16 da Constituição, introduzido pela Emenda Constitucional 109/2021, determina que projeto de lei orçamentária seja acompanhado de “avaliação da compatibilidade da programação orçamentária com os objetivos e metas” de planejamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 4º, I, ‘e’, já exige “avaliação de benefícios fiscais”. A LC 224/2025 poderia ter operacionalizado esses comandos. Preferiu ignorá-los.
Exceções que revelam a contradição
O artigo 4º, §8º elenca 13 exceções: imunidades constitucionais, Zona Franca de Manaus, Cesta Básica, benefícios condicionados a contrapartidas onerosas cumpridas, Minha Casa Minha Vida, Prouni, CPRB e políticas industriais para TIC e semicondutores.
A existência dessas exceções revela contradição fundamental: era possível discriminar entre benefícios merecedores de preservação e aqueles passíveis de revisão. Se o legislador reconheceu setores estratégicos, por que não estendeu esse crivo a todo o sistema? Por que não realizar spending review abrangente, aplicando critérios transparentes a todos os benefícios?
Mais grave: a restrição aos benefícios com condição onerosa cumprida limita-se a janelas temporais específicas (artigo 4º, §8º, IV), tensionando o artigo 178 do CTN e a Súmula 544 do STF, que protegem isenções condicionadas e com prazo certo contra revogação arbitrária. Abre-se espaço para judicialização fundada em proteção da confiança legítima e segurança jurídica.
Teto de 2% do PIB: contingenciamento cego
O artigo 5º veda concessão, ampliação ou prorrogação de benefícios se os gastos tributários ultrapassarem 2% do PIB, salvo compensação integral. A base de cálculo usa estimativa do Ministério da Fazenda (artigo 5º, §1º, II), conferindo discricionariedade ao Executivo.
Atingido o teto, todos os setores serão travados, sem priorização. O mecanismo ignora crises econômicas, políticas regionais ou necessidades setoriais específicas, convertendo-se em contingenciamento cego. Problema semelhante já foi apontado pelo TCU no Acórdão 1.205/2014-TCU-Plenário, que tratou da necessidade de avaliação individualizada de gastos tributários.
Novas exigências e o vácuo de competência
O artigo 14-A da LRF, inserido pela LC 224/2025, impõe requisitos para novos benefícios: prazo máximo de cinco anos, metas quantificáveis nas dimensões econômica, social e ambiental, e avaliação por órgão do Executivo. O §2º veda prorrogação se metas não forem atingidas.
Cria-se vácuo de competência: órgãos arrecadatórios passarão a avaliar políticas de desenvolvimento econômico, industrial e agrícola. Como mensurar, em cinco anos, impactos da pesquisa básica ou externalidades ambientais de práticas de baixo carbono? O risco de discricionariedade excessiva e captura burocrática é evidente.
Aqui, novamente, spending reviews estruturadas ofereceriam solução mais adequada. A avaliação seria conduzida por equipes multidisciplinares com expertise setorial, não por órgãos arrecadatórios com viés natural pela maximização de receita.
Lucro Presumido: distorção e fragmentação
O artigo 4º, §5º aplica acréscimo de 10% nos percentuais de presunção apenas sobre receita acima de R$ 5 milhões anuais, criando típico cliff effect. Para prestadores de serviços, a presunção passa de 32% para 35,2% sobre o excedente.
Empresa com receita de R$ 8 milhões terá base de cálculo de R$ 2.656.000, contra R$ 2.560.000 no regime atual (aumento de 3,75% concentrado sobre a parcela excedente). Cria-se progressividade disfarçada em regime concebido para simplicidade, incentivando fragmentação artificial e gerando ineficiência alocativa.
Estratégias para o momento pós-sanção
Sancionada a lei, restam aos contribuintes afetados duas estratégias: judicialização e aproveitamento dos espaços regulamentares. A regulamentação (artigo 4º, §9º) oferece oportunidade para mitigar efeitos deletérios, estabelecendo critérios de aplicação e, eventualmente, preservando benefícios comprovadamente eficientes.
No campo judicial, há fundamentos sólidos para questionar: o mecanismo cumulativo sem limite, que extingue benefícios por erosão progressiva; a restrição excessiva à condição onerosa cumprida, que viola o artigo 178 do CTN e a Súmula 544 do STF; a ausência de período de transição adequado; o cliff effect no Lucro Presumido, que induz comportamentos ineficientes.
Ajuste fiscal é necessário. Corte indiscriminado gera distorções. A LC 224/2025 sacrificou a racionalidade tributária em favor da urgência arrecadatória, ignorando instrumentos metodológicos consolidados internacionalmente. Empresas e setores estratégicos deverão buscar proteção judicial e acompanhar atentamente a regulamentação para minimizar os impactos de uma reforma que jogou fora o bebê com a água do banho.
