Na recente audiência pública realizada no âmbito do IAC 21, que discute a impossibilidade e/ou condições de exploração de gás e óleo de fontes não convencionais por fraturamento hidráulico (fracking), o Ministro Afrânio Vilela, do Superior Tribunal de Justiça (STJ), afirmou que o caso recebeu “classificação expressa de processo estrutural”, invocando a Recomendação 163/2025 do CNJ.
O problema é que o caso não é um processo estrutural. E chamar de estrutural o que não o é desidrata o conceito e lhe retira densidade normativa, estimulando o tratamento de conflitos como estruturais sem rigor – o que pode gerar consequências para a gestão processual.
O que é um processo estrutural
Processo estrutural tem genealogia precisa. O conceito deriva do pensamento de Owen Fiss[1] e se distingue de categorias correlatas como “processo coletivo” e “processo de interesse público” (public law litigation, na formulação de Abram Chayes[2]).
O elemento definidor do processo estrutural é a necessidade de reorganização de uma estrutura burocrática cujo funcionamento causa, fomenta ou perpetua a violação de direitos. Não basta que o litígio seja complexo, que envolva múltiplos interesses ou tenha repercussão social elevada. É preciso que exista uma instituição disfuncional que precise ser reestruturada para que o problema seja resolvido.
Para ser estrutural, o litígio precisa reunir três elementos: (i) um conflito irradiado, que atinge subgrupos diversos com intensidades e interesses distintos; (ii) uma estrutura burocrática cujo funcionamento é a causa do problema; e (iii) a impossibilidade de resolução sem a reestruturação dessa organização.[3]
Casos paradigmáticos incluem a dessegregação de escolas (Brown v. Board of Education), a reforma do sistema prisional, a desinstitucionalização psiquiátrica e reestruturação de departamentos de polícia. Em todos, a violação resultava do funcionamento institucional. Por isso, não bastava declarar a ilicitude. Impunha-se reorganizar rotinas, procedimentos, recursos e cultura institucional.
O caso do fracking: litígio de interesse público, não estrutural
No caso submetido ao IAC, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública ambiental para barrar a exploração de óleo e gás não convencionais na Bacia do Paraná por fraturamento hidráulico. Para isso, pleiteou a suspensão do leilão da ANP e a vedação de novas rodadas no estado de São Paulo até que houvesse regulamentação pelo CONAMA, estudos ambientais adequados e publicidade da Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS).
A ação foi julgada procedente em primeiro grau; mas o TRF3 reformou a sentença para julgar improcedente a ACP; e o recurso especial levou o debate ao STJ. O núcleo do litígio está na suficiência – ou não – do marco normativo e da base técnica disponíveis para autorizar o fracking.
Apesar da relevância da discussão, falta a ela o pressuposto que acionaria as particularidades do processo estrutural. Não há um arranjo burocrático em desconformidade permanente cujo modo de funcionamento produza, por si, a violação e exija reorganização sob tutela judicial.
Em um processo estrutural, o objetivo não é definir, em abstrato, se uma atividade pode ou não ocorrer, nem fixar parâmetros gerais para um setor regulado. Não basta enunciar uma tese jurídica, por mais refinada que seja. É necessário enfrentar a engrenagem institucional que, pelo seu próprio modo de operar, produz uma desconformidade permanente e reproduz a violação ao longo do tempo.
Nada disso se verifica no IAC 21. O que se discute é a fixação de um parâmetro jurídico-regulatório para a exploração de óleo e gás não convencionais por fraturamento hidráulico, à luz do Direito Ambiental. Trata-se de litígio que se assemelha a um processo de interesse público (public law litigation)[4], vocacionado à estabilização de uma tese com efeitos amplos.
A armadilha da complexidade
No acórdão de afetação, o Ministro Afrânio Vilela destacou que a matéria é “objeto de elevada controvérsia científica, jurídica e política”, envolve “riscos socioambientais extensivos à toda a coletividade” e apresenta “amplas divergências”. Todas essas características podem até ser verdadeiras. Mas, nenhuma delas é suficiente para caracterizar um processo estrutural.
A confusão entre complexidade e estruturalidade é erro comum nessa matéria. Litígios podem ser extremamente complexos ou policêntricos, sem que envolvam a reestruturação de qualquer organização. Não à toa, Vitorelli afirma que “nem todo litígio irradiado é um litígio estrutural, embora todo litígio estrutural seja um litígio irradiado”.[5]
O fracking pode até ser um litígio irradiado, pois supostamente atingiria produtores rurais, comunidades locais e correlatas diante do risco de contaminação que atravessa fronteiras estaduais, empresas do setor energético, ambientalistas, cada qual com interesses distintos. Mas a violação alegada não decorre do funcionamento de uma instituição que precise ser reorganizada.
Se todo litígio complexo, de alta repercussão social e com múltiplos interesses contrapostos pudesse ser rotulado como “estrutural”, a categoria perderia valor operacional. Pela mesma lógica, controvérsias sobre demarcação de terras indígenas, licenciamento de grandes obras ou regulação de plataformas digitais receberiam o mesmo carimbo. No fim, o conceito se converteria em sinônimo de “caso difícil”, esvaziando sua função de orientar uma tramitação diferenciada.
Consequências institucionais da imprecisão
A classificação equivocada não é inócua. Processos estruturais demandam técnicas específicas: planos de implementação faseados, monitoramento contínuo, reavaliação periódica, participação ampliada de stakeholders. Essas técnicas fazem sentido quando se busca reorganizar uma instituição. Aplicá-las a um litígio que demanda apenas uma decisão sobre a licitude de uma atividade é desperdiçar recursos e alongar desnecessariamente a prestação jurisdicional.
O próprio acórdão de afetação antecipa uma “execução alongada” – o que seria adequado se houvesse uma instituição a reestruturar, mas é despropositado quando o que se pede é uma decisão binária: o fracking é permitido ou vedado? Ainda que se discuta a possibilidade de imposição de condições para o exercício da atividade, o desfecho permanece o mesmo; o STJ definirá se a exploração pode ou não ocorrer.
Há ainda um risco de precedente. Se o STJ classifica como estrutural um processo que não o é, outros tribunais farão o mesmo. A categoria será inflacionada é perderá precisão.
Levar os conceitos a sério é importante. O STJ tem a oportunidade de corrigir o equívoco no julgamento de mérito. Seria bom que o fizesse.
[1] FISS, Owen. The Supreme Court 1978 Term – Foreword: Forms of Justice. Harvard Law Review, v. 93, p. 1-58, 1979.
[2]CHAYES, Abraham. The role of the judge in public law litigation. Harvard Law Review, v. 89, n. 7, p. 1281-1316, 1976.
[3] VITORELLI, Edilson. Levando os conceitos a sério: Processo Estrutural, Processo Coletivo, Processo Estratégico e suas Diferenças. Revista de Processo. Vol. 284/2018. Out/2018. Versão digital. p. 6-8.
[4] CHAYES, Abraham. The role of the judge in public law litigation. Harvard Law Review, v. 89, n. 7, p. 1281-1316, 1976, p. 1284.
[5] VITORELLI, Edilson. Levando os conceitos a sério: Processo Estrutural, Processo Coletivo, Processo Estratégico e suas Diferenças. Revista de Processo. Vol. 284/2018. Out/2018. Versão digital. p. 6.
