Os processos estruturais surgiram, em sua atual configuração, como uma resposta do direito às falhas persistentes do Estado brasileiro em garantir direitos básicos.
Diferentemente das ações tradicionais em que conflitos pontuais entre partes são enfrentados, os processos estruturais têm como objeto enfrentar questões profundas e sistêmicas que se perpetuam, ao longo do tempo, em razão de eventuais bloqueios institucionais ou em virtude da ausência ou insuficiência de alguma política pública.
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Atualmente, participa a União de ao menos dez processos estruturais que tramitam no âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF) que pautam temas espinhosos, como é o caso da superlotação carcerária, da proteção territorial indígena, o colapso ambiental, violência contra mulheres e emendas parlamentares.
Neste cenário, o Poder Judiciário, ao reconhecer o aspecto estrutural em um processo estrutural, se torna um agente organizador de uma substantiva reconstrução institucional. Sob o comando jurisdicional, todos os entes responsáveis pela política pública e a sociedade civil organizada são chamados a dialogar.
A troca de saberes, o desenvolvimento de estudos técnicos e a cooperação entre todos – ou entre os principais –atores institucionais e não institucionais são, portanto, elementos indispensáveis ao adequado enfrentamento da questão estrutural posta em discussão. Somente assim é possível identificar gargalos, mas também caminhos viáveis que abarquem, de modo abrangente, as múltiplas dimensões – econômica, social e ambiental – associadas a processos estruturais.
Após a atenta escuta em audiências e debates, o Judiciário prolata, à luz da competência e expertise dos atores participantes, decisão fixando prazos e diretrizes que balizarão os próximos passos da reconstrução da política pública, podendo incluir inclusive, se necessário, a reestruturação de órgãos públicos.
Em sequência, a partir da decisão judicial, os entes deverão apresentar em juízo planos de ação que, após homologados, terão a sua implementação acompanhada e monitorada pelo Judiciário. Em síntese, os processos estruturais contam com o trabalho de várias mãos.
Muito se escreve sobre o protagonismo do Poder Judiciário na construção de políticas públicas no âmbito do processo estrutural, contudo, é interessante observar o papel – quase que silencioso – da advocacia pública, sobretudo diante de um contexto em que as linhas do contencioso e do consultivo parecem corriqueiramente se entrelaçar.
Além das atividades tradicionais da atividade contenciosa de se debruçar sobre teses jurídicas e peticionar manifestações – tarefas comumente associadas à advocacia –, demanda-se, no âmbito de processos estruturais, interação mais ampla e frequente junto a órgãos, autarquias e suas respectivas consultorias jurídicas no que tange a reconstrução da política pública em referência.
A rotina, portanto, não se restringe à tela, ao teclado e às doutrinas; ao contrário, a atuação se expande com reuniões em que, não muito raro, diferentes interesses são expostos, tendo a advocacia pública como sua incumbência – às vezes principal – viabilizar a construção de consensos.
Em processos estruturais, isso se traduz, especificamente, em mesas de trabalho interinstitucionais, reuniões técnicas e acompanhamento contínuo de decisões. A advocacia pública torna-se uma ponte indispensável entre a decisão judicial e a realidade administrativa, traduzindo as ordens do Judiciário para a construção de políticas públicas concretas em âmbitos diversos.
Nesse sentido, é imprescindível que a advocacia pública busque sempre o diálogo com o Poder Judiciário, em especial, com os órgãos técnicos dos tribunais voltados ao amparo do juízo em processos complexos e estruturais. No trâmite de processos estruturais, a realidade está em constante mudança, comumente induzindo atores institucionais ou não institucionais a pleitear novos pactos ou reajustes junto ao Poder Judiciário.
O realinhamento de rotas e de expectativas, bem como de prazos e eventualmente até de soluções, é algo frequente na realidade dos processos estruturais, o que, muitas vezes, se converte ou se manifesta em decisões em cascata[1], uma peculiaridade de tais feitos.
Nesse contexto, a advogada e o advogado públicos deixam de ser meros representantes judiciais e passam, evidentemente, a integrar uma rede de diálogo interinstitucional voltada à efetividade dos direitos em discussão. Historicamente, a advocacia pública contenciosa, uma vez associada à defesa burocrática do Estado e passa a construir soluções coletivas, negociadas, sustentáveis, bem como juridicamente seguras, justas e exequíveis.
Essa nova estrutura representa um salto conceitual: a advocacia pública não defende apenas o Estado como ente, mas o próprio sistema democrático, o real palco em que políticas públicas entabulam direitos fundamentais, sobretudo para os mais vulneráveis.
Neste esteio, durante a pandemia de Covid-19, a situação de vulnerabilidade dos povos indígenas se tornou um dos símbolos do colapso das políticas públicas no Brasil. Diante da omissão estatal, o Supremo Tribunal Federal foi provocado a agir na ADPF 709[2] processo que buscava garantir medidas urgentes de proteção a tais comunidades.
Por trás das inúmeras decisões e relatórios técnicos diversos, havia também o trabalho de advogadas e advogados públicos, negociando, conciliando e estruturando políticas emergenciais para salvar vidas; enfim, recobrando, em contextos de crise, a relação, por vezes difícil, entre vida e direito, entre constitucionalismo e vida digna.
O futuro da advocacia pública está, acredito, em sua capacidade de (re)conciliar técnica e empatia, legalidade e humanidade. Nos processos estruturais, advogadas e advogados públicos não atuam apenas em nome do ente público que representam, mas, também, em nome do interesse público e do pacto social que a Constituição consagrou a partir de 1988.
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Ao defender políticas públicas que efetivamente promovem inclusão, ao repensar soluções que evitam eventuais retrocessos democráticos, a advocacia pública atua como um essencial fio condutor de amparo à democracia brasileira.
Em um país em que a desigualdade ainda é estrutural, talvez a defesa mais nobre da advocacia pública seja, justamente, a defesa de um Estado que funcione para todos. E de um processo que, sendo estrutural, enfrente estruturalmente nossos graves problemas.
[1] Decisões em cascata são aquelas proferidas de forma sequencial e progressiva no curso de um processo estrutural, compondo um modelo de decisão judicial adaptativa e interdependente. Diferentemente das decisões tradicionais que encerram o processo com um único comando normativo, as decisões em cascata fragmentam a resolução do conflito estrutural em etapas sucessivas, acompanhando a implementação prática das medidas.
[2] Vide https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-que-a-conclusao-da-adpf-709-ensina-sobre-processos-estruturais
