O STF, através de uma decisão monocrática proferida pelo ministro Flávio Dino na ADI 7727, deu um perigoso passo para desfazer mais de uma década de jurisprudência da Suprema Corte que afasta a transcendência dos motivos determinantes em ações de controle de constitucionalidade.
A ADI 7727 foi ajuizada por associação de classe visando à declaração de inconstitucionalidade dos artigos da Emenda Constitucional da reforma da previdência (Emenda Constitucional 103/2019) sobre a aposentadoria especial de servidores integrantes das Polícias Federal, Rodoviária Federal, Ferroviária Federal; Polícia Civil, Penal, Militar e Bombeiros do Distrito Federal; e Polícias Legislativas da Câmara e do Senado (artigos 5º, caput e §3º, e art. 10, §2º, inciso I, da Emenda Constitucional 103/2019).
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A petição inicial da ADI 7727 argumenta que os artigos são inconstitucionais por ausência de diferenciação de gênero na aposentadoria das policiais mulheres. É que, sob o vetor da isonomia, a Constituição de 1988 vinha exigindo de servidoras mulheres cinco anos a menos no tempo de contribuição e na idade mínima para aposentação em relação aos servidores homens. A regra protetiva deixou de ser adotada a partir da reforma da previdência operada pela EC 103/2019.
O tema de mérito é bastante relevante e vem em debate também nas ações declaratórias de inconstitucionalidade que discutem a aposentadoria comum dos servidores, como já abordado nesta coluna.
Nesse sentido, foi deferida a medida cautelar para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados, específicos para as carreiras mencionadas, aplicando-se temporariamente um redutor de três anos para todos os prazos que se refiram a mulheres policiais (artigo 40, III, da CF, com redação dada pela EC 103/2019). A medida cautelar foi referendada pelo plenário, em julgamento virtual, por unanimidade.
A polícia civil dos estados não está incluída no escopo da ADI 7727, inclusive porque os dispositivos questionados dela não tratam. A autonomia dos estados para legislar sobre a aposentadoria dos seus policiais civis veio afirmada no artigo 4º, §9º, da EC 103/2019, dispositivo cuja inconstitucionalidade não foi arguida na ação declaratória.
Os estados da federação operaram a reforma dos seus regimes próprios de previdência por autorização da EC 103/2019, editando leis estaduais específicas sobre o regime de aposentadoria dos seus servidores, inclusive os policiais civis.
Qual não foi a surpresa quando o autor da ADI 7727 peticionou nos autos alegando que os estados estavam descumprindo a medida liminar!
Ora, tratando a ADI 7727 apenas de policiais do âmbito da União e do Distrito Federal e não tendo impugnado a constitucionalidade de nenhuma das leis estaduais que dispõem sobre seus regimes próprios de previdência, não havia medida cautelar dirigida aos estados a ser (des)cumprida.
Ainda assim, o ministro Dino proferiu uma nova decisão monocrática estendendo aos estados-membros os efeitos da medida cautelar vigente. Disse a decisão:
“Verifico, assim, que a disciplina normativa dos agentes penitenciários, agentes socioeducativos e policiais civis dos Estados não se encontra, modo imediato, vinculada ao quanto disposto nas regras de transição dos arts. 5º, caput, e 10, § 2º, I, da EC 103/2019. Verifico, contudo, que a leitura isolada e adstrita à literalidade de tais preceitos é insuficiente […]. No plano da autorização dada pelo legislador constituinte reformador para que o entes federados estabeleçam por lei complementar “idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial” civil (inciso IV do caput do art. 144 da CF), compreendo não autorizado o legislador estadual a romper com o modelo constitucional brasileiro, a exemplo da eventual edição de norma em contrariedade com o vetor constitucional da igualdade material entre mulheres e homens”.
Ao final, decretou aos estados a observância da “‘regra geral’ de três anos de redução para todos os prazos que se refiram a mulheres policiais civis, até que seja estabelecido no plano normativo interno diferenciação de gênero adequada”.
O efeito concreto da decisão monocrática referida é tornar inaplicáveis todas as leis estaduais que regulamentaram a previdência própria de policiais estaduais de maneira distinta do que previsto na decisão do ministro Dino.
O ponto de perplexidade desta decisão é que nenhuma das leis estaduais tornadas sem efeito teve sua inconstitucionalidade questionada na ADI 7727, nem em nenhuma outra ação de controle de constitucionalidade no Supremo.
A pacífica jurisprudência da Suprema Corte é no sentido de não aceitar a transcendência dos motivos determinantes em controle concentrado de constitucionalidade, de sorte que a declaração de inconstitucionalidade de uma específica norma pelo STF não alcança a validade de outras normas que não tenham sido igualmente impugnadas, ainda que ostentem idêntica ou semelhante redação.
Por isso mesmo, o efeito vinculante da declaração de inconstitucionalidade da EC 103/2019, norma federal que inspirou a edição das normas estaduais derivadas, não as alcança automaticamente, pois a declaração de inconstitucionalidade deve ser expressamente realizada para cada uma específica norma estadual, conforme firme e pacífica jurisprudência do STF.
Exemplo recente de que a declaração de inconstitucionalidade de uma norma não repercute na esfera de validade de outras normas, ainda que contenham idêntica ou semelhante dicção, foi o caso das ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas contra leis estaduais que dispunham sobre o ingresso de candidatas femininas nas fileiras da Polícia Militar.
Embora as normas tivessem praticamente a mesma redação, a Procuradoria-Geral da República ajuizou 17 ações diretas de inconstitucionalidade requerendo a declaração de inconstitucionalidade de cada uma delas.
Por essa mesma razão, a Procuradoria-Geral da República ajuizou 25 ações diretas de inconstitucionalidade para retirar do ordenamento jurídico as leis estaduais que previam alíquotas de ICMS energia e telecomunicações superiores ao patamar das operações em geral, mesmo já tendo a Suprema Corte decidido o assunto em repercussão geral (Tema 745/RG).
Ou seja, mesmo havendo decisão de caráter vinculante do plenário sobre a matéria, foi necessário declarar a inconstitucionalidade de cada uma das leis estaduais para que fossem, efetivamente, retiradas do ordenamento jurídico.
Essa tradicional jurisprudência revela a cautela com que o STF atua em seu papel de legislador negativo. O efeito vinculante de suas decisões declaratórias de inconstitucionalidade está estritamente relacionado com o ato normativo que foi objeto de apreciação e que pode contar com defesa expressa nos autos. Disso decorre, inclusive, a jurisprudência consolidada sobre a necessidade de aderência estrita para a admissibilidade de reclamações.
Caso o Supremo pretenda rever (mais uma vez) seu entendimento sobre o efeito vinculante de suas decisões em controle abstrato – se o efeito vinculante compreende, ou não, os fundamentos da decisão – necessário que o tema seja deliberado pelo plenário.
Violou-se também a colegialidade, pois uma decisão monocrática, a pretexto de esclarecer uma decisão colegiada unânime, alterou seu alcance e seus fundamentos, o que levou 14 estados a agravarem. A atuação se deu de forma consorciada, através da Câmara Técnica do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados (Conpeg), num trabalho liderado pelas procuradoras do Pará e do Rio Grande do Sul subscritoras deste texto.
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O julgamento dos agravos esteve no plenário virtual do Supremo Tribunal Federal, iniciado em 15 de agosto e finalizado no último dia 22. Na sexta à noite, quando já constavam cinco votos mantendo a decisão monocrática, o ministro André Mendonça pediu vista e suspendeu o julgamento.
O risco de transformar decisões judiciais em instrumentos de formulação política já foi alertado em outros espaços do JOTA e vem sendo comum nos processos estruturais. Necessário atenção da advocacia pública para evitar que a corte crie um jabuti jurisdicional e avance além dos limites da ADI 7727 e, com isso, comprometa não só as garantias processuais constitucionais, como também o próprio federalismo, sem contar os riscos de fragmentação da jurisprudência da corte, com decisões casuísticas, que comprometem a segurança jurídica.
