A transição da reforma tributária abriu um flanco para um questionamento sensível: podem o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) integrarem as bases do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços (ISS) durante a transição?
A tese encontrou defensores entre gestores públicos, que veem no silêncio da Emenda Constitucional 132/2023 e da Lei Complementar 214/2025 uma autorização implícita e um caminho para preservar arrecadação.
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Em entrevistas recentes, o secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, afirmou que, para garantir arrecadação neutra na transição da reforma, faria sentido considerar IBS e CBS na base dos tributos remanescentes, acendendo um debate que mistura técnica, política e jurisprudência.
Dentre os possíveis debates, o questionamento mais óbvio é saber se no cálculo da alíquota de referência — ainda não definida — foi considerada a inclusão de IBS/CBS na base do ICMS e do ISS ao longo da transição. Sendo princípio da reforma tributária a neutralidade arrecadatória, a inclusão dos novos tributos na base deveria, ao menos em tese, garantir que a alíquota de referência na transição fosse menor do que uma alíquota no cenário sem a inclusão dos novos tributos.
O contraponto legislativo veio com o PLP 16/2025, que propõe afastar de modo expresso IBS e CBS das bases de ICMS, ISS e IPI ao longo da transição. A justificativa é direta: prevenir tributação em cascata, resguardar os princípios da não cumulatividade e reduzir litigiosidade em um período durante o qual o contribuinte já conviverá com obrigações de dois regimes.
Já o PLP 108/2024, cujo parecer foi lido na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) recentemente pelo senador Eduardo Braga (MDB-AM), poderia ter pacificado a controvérsia, mas não o fez. O parecer não trouxe regra expressa para afastar ou confirmar a inclusão de IBS/CBS nas bases do ICMS e do ISS, mantendo a insegurança jurídica.
Do lado dos governos, a leitura prevalente é que excluir IBS e CBS das bases antigas criaria anomalias no caminho da neutralidade, o que levaria a uma perda de receita não compensada por outros mecanismos. Essa posição reforça a probabilidade de uma disputa longa nos tribunais se o Congresso não pacificar a matéria, já que a cobrança seria estruturada em interpretação e não em regra expressa.
A crítica jurídica destaca que incluir novos tributos na base de impostos antigos, sem lei específica, afronta legalidade, transparência e a própria lógica da não cumulatividade. O paralelo com a Tese do Século (tema 69) é inevitável. O Supremo Tribunal Federal excluiu o ICMS da base do Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) por não comporem receita. Raciocínio semelhante poderá ser invocado para afastar IBS e CBS das bases de ICMS e ISS. Daí a aposta em uma onda de judicialização, caso não haja regra clara no plano legislativo.
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Enquanto o impasse não se resolve, empresas precisam trabalhar com cenários. Se prevalecer a inclusão dos novos tributos na base de cálculo dos tributos antigos, o preço final tenderá a carregar camadas adicionais de custo tributário, com efeitos de segunda ordem em margens, repasses e competição, afetando a transição e o pós-transição das empresas.
Se o PLP 16/2025 avançar, a travessia preservará a coerência e a transparência das bases de cálculo, reduzindo surpresas em compliance e precificação.
Em qualquer trilha, planejamento contratual, simulações e monitoramento legislativo deixam de ser rotina burocrática para virar estratégia de defesa. Em síntese, o debate não é semântico. Trata-se de escolher entre replicar, ainda que provisoriamente, a velha lógica de tributo sobre tributo ou blindar a transição contra o retorno da cumulatividade. A decisão que o Congresso tomar definirá se a transição será apenas complexa ou desnecessariamente litigiosa.
