No último dia 7, a Casa Branca anunciou a decisão do presidente dos Estados Unidos de retirar o país, de uma só vez, de dezenas de organizações e tratados internacionais considerados pelo governo “inúteis” e “contrários aos interesses estadunidenses”.
O gesto não surpreende e se insere em uma tendência já observada no primeiro governo Trump, quando os Estados Unidos abandonaram tratados como o Acordo de Paris, o acordo nuclear com o Irã e a Parceria Transpacífica.
Agora, o tema volta a reacender debates estratégicos sobre política externa, soberania e multilateralismo. Há, contudo, uma questão menos visível – e talvez mais imediatamente grave – que ajuda a explicar esses episódios: a facilidade com que líderes podem desfazer compromissos internacionais unilateralmente, sem freios ou contrapesos.
Na maior parte dos países, constituições tratam a celebração de tratados internacionais como um ato que exige não apenas a assinatura presidencial (ou do chefe do Executivo, em regimes parlamentaristas), mas também aval do Poder Legislativo.
A aprovação legislativa é exigida uma vez que acordos internacionais representam escolhas estratégicas concebidas para produzir efeitos duradouros, ao longo de diferentes governos, idealmente orientadas pelo interesse nacional e não por vontades políticas imediatas.
A retirada de um país desses compromissos, no entanto, não é em geral expressamente regulada pelas constituições da maior parte dos países, criando um vácuo institucional do qual líderes com pretensões autoritárias têm se aproveitado para expandir seus poderes e atentar contra instituições internacionais.
Nos Estados Unidos, esse vácuo é particularmente evidente. A Constituição americana estabelece que a celebração de tratados depende necessariamente da aprovação de dois terços do Senado, atribuindo ao legislativo papel central no estabelecimento de compromissos internacionais. O texto constitucional, no entanto, é omisso quanto à participação do legislativo na saída de tratados internacionais.
Ao longo do tempo, essa omissão abriu espaço para a consolidação de uma prática segundo a qual o presidente detém o poder de retirar o país unilateralmente de acordos internacionais, ainda que a adesão ao acordo tenha sido originalmente aprovada pelo Senado.
Ao longo do século 20, poucas foram as vezes em que o Congresso norte-americano se opôs ou questionou o presidente quanto a decisões dessa natureza. A Suprema Corte tampouco se mostrou aberta a enfrentar o tema, considerado-o em 1979, no julgamento do caso Goldwater v. Carter, uma “questão política”.
O resultado foi a naturalização de uma leitura segundo a qual a retirada dos EUA de tratados internacionais seria, na prática, um poder exclusivo do presidente – não por expressa determinação constitucional, mas por uma “delegação tácita” de competências do Congresso ao Executivo.
É precisamente essa lacuna que Trump vem explorando para expandir seus poderes em matéria de política externa. A tática é conhecida entre governos de inclinação autoritária e processos similares são identificados em diversos outros países.
Apenas no continente americano, em 2020, Bolsonaro se utilizou do mesmo vácuo institucional presente na constituição brasileira para retirar o país do Pacto da ONU para Migração, enquanto na Venezuela, em 2012, Hugo Chávez utilizou a manobra para retirar seu país da Convenção Americana de Direitos Humanos sem aval da Assembleia Nacional venezuelana.
Na prática, essa assimetria de poderes do presidente em matéria de política externa gera um evidente e perigoso desequilíbrio institucional, com efeitos danosos às instituições internas e internacionais.
No plano doméstico, essa assimetria institucional permite que o chefe do Executivo desfaça, sem freios e contrapesos, arranjos internacionais negociados e construídos ao longo de décadas, afetando inclusive direitos e garantias cuja proteção é ancorada em compromissos internacionais. A ausência de mecanismos internos de controle do poder presidencial serve também como vetor de aceleração da erosão democrática e do enfraquecimento da separação de poderes.
No âmbito externo, as consequências são tão ou ainda mais preocupantes. Quando a extinção de tratados depende exclusivamente da vontade presidencial, instituições internacionais tornam-se estruturalmente vulneráveis a volatilidades eleitoreiras e a agendas personalistas expressas no âmbito da política externa.
A recente saída de tratados e organizações internacionais, somada às ações tomadas por Trump desde janeiro contra programas de desenvolvimento internacional, evidenciam de forma concreta o potencial destrutivo da concentração de poderes nas mãos do Executivo, capaz de, do dia para a noite, comprometer – ou até mesmo destruir – pilares centrais da organização da sociedade internacional.
O recente ato de Trump é talvez a mais grave ilustração de uma falha institucional presente em diversas democracias ao redor do mundo. No Brasil e em outros países, a ausência de freios ao poder presidencial no âmbito da política externa representa uma ameaça clara à separação de poderes, a direitos assegurados por tratados internacionais e à própria posição do país no cenário internacional.
No caso dos Estados Unidos, essa dinâmica assume uma gravidade singular, dado o potencial único do país de desestabilizar a ordem internacional. Identificar e corrigir essa distorção ultrapassa um debate meramente jurídico e se impõe como uma exigência democrática diante do crescente risco de erosão institucional e desfazimento da ordem internacional.
