Um dos desafios que a reforma tributária impõe diz respeito à interpretação e aplicação harmoniosa de dois tributos com idêntica base normativa. O desafio se agrava diante da opção do legislador complementar (até o momento, na estrutura proposta pelo PLP 108) de manter um sistema dual de julgamento dos litígios administrativos. Dual porque a solução dos conflitos relativos ao IBS ficará a cargo dos órgãos de julgamento do Comitê Gestor do IBS, enquanto a dos conflitos relativos à CBS será feita pela estrutura de julgamento já existente para tributos federais, as Delegacias Regionais de Julgamento (DRJs) e o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).
O problema apresenta algumas camadas que merecem ser enfrentadas.
Em primeiro lugar, antes que haja um conflito envolvendo interpretação dos dois tributos, haverá divergências interpretativas dentro de cada sistema de julgamento que precisarão ser solucionadas. Para esse propósito, a jurisdição administrativa federal já possui, na estrutura interna do Carf, a Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF), órgão competente para julgamento de Recursos Especiais, cujo pressuposto é a divergência jurisprudencial verificada entre órgãos julgadores do Carf.
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Espelhando o modelo federal, o PLP 108 previu, além de órgãos julgadores colegiados em primeira instância compostos por integrantes do Fisco (tal como as DRJs), um tribunal administrativo com composição paritária entre representantes do Fisco e dos contribuintes (à semelhança do CARF), encimado por uma instância uniformizadora, denominada Câmara Superior do IBS.
Assim, há duas instâncias de uniformização da jurisprudência administrativa que operam em paralelo: a CSRF uniformiza o entendimento administrativo para a CBS, enquanto a Câmara Superior do IBS uniformiza o entendimento administrativo para esse imposto.
Segue daí uma segunda camada do problema, qual seja: padronizar a interpretação da legislação desses tributos, que, em essência, é a mesma.
A essa atividade interpretativa a EC 132 atribuiu o nome de “harmonizar”, ao indicar, no art. 156-B, § 6º, da CF, que o “Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, a administração tributária da União e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (…) atuarão com vistas a harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos a eles relativos”. A atuação harmonizadora não se confunde com a de “uniformizar”, expressão empregada pelo constituinte reformador com sentido claramente distinto, referindo-se à interpretação uniforme no contexto de um só tributo (art. 156-B, I, da CF).
Assim, é possível diferenciar duas modalidades de padronização da interpretação dos novos tributos, na esfera administrativa:
(a) uniformização: atividade interpretativa que se opera no plano vertical ou interno, isto é, busca conferir uma exegese padronizada da CBS ou do IBS, isoladamente considerados, pelos órgãos normativos e de julgamento dentro das respectivas competências administrativas. Trata-se de função a cargo da administração tributária da União, em relação à CBS, e do Comitê Gestor do IBS, em relação a este tributo.
(b) harmonização: atividade interpretativa que se opera no plano horizontal ou externo, isto é, busca conferir uma exegese padronizada das normas relativas à CBS e ao IBS, conjuntamente considerados. Essa missão deve ser, por expressa disposição constitucional, realizada de forma conjunta pelo Comitê Gestor do IBS, administração tributária da União e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Para resolver a segunda camada desse problema, o projeto de lei complementar 68/2024 previu a criação de duas instâncias harmonizadoras: o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias (arts. 319 e seguintes do PLP, na versão encaminhada à sanção presidencial).
Ao Comitê cabe realizar a harmonização propriamente dita, de forma preventiva ou não, deliberando, ainda, sobre obrigações acessórias e procedimentos comuns (art. 321 do PLP 68/2024, na versão encaminhada à sanção presidencial). Ao Fórum compete atuar como órgão consultivo do primeiro, e ainda, analisar relevantes e disseminadas controvérsias jurídicas relativas ao IBS e à CBS suscitadas pelo Presidente do CG-IBS ou pelo Ministro da Fazenda (art. 322 do PLP 68/2024, na versão encaminhada à sanção presidencial).
Sem entrar no mérito de se o modelo adotado atendeu aos desígnios de simplicidade e eficiência do novo sistema tributário, andou bem o legislador complementar em utilizar, na nomenclatura dos referidos órgãos, o termo “harmonização”, deixando claro que a eles é atribuída a missão assinalada pelo art. 156-B, § 6º, da CF, que é de padronizar, no plano externo ou horizontal, a interpretação e aplicação da legislação da CBS e do IBS.
É verdade que os incisos dos artigos 321 e 322 adotam, respectivamente, a expressão “uniformizar” e “uniformização” para designar a atividade harmonizadora desses órgãos, mas a imprecisão técnica – talvez induzida pelo intento de se fugir do vício da repetição vocabular – não causa prejuízo no PLP 68, pois a leitura do inciso é vinculada ao caput, que trata expressamente da harmonização.
Por sua vez, o PLP 108, que durante a sua tramitação teve incluída a elogiável referência aos órgãos harmonizadores, inclusive com o propósito específico de harmonizar a jurisprudência administrativa relacionada aos dois tributos (art. 112 do PLP), cometeu, de forma mais grave, o uso equivocado da expressão “uniformização” no próprio nome do capítulo, além de repeti-la nos arts. 111 e 112, que claramente tratam de atividades harmonizadoras. De modo especial, o nome dado ao capítulo V, “Uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS”, induz à compreensão equivocada de que o termo uniformização estaria correlacionado à padronização jurisprudencial desses tributos, enquanto harmonização seria atividade mais ampla, abrangente também da prevenção de litígios e deliberação sobre normas procedimentais homogêneas.
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Equívoco porque uniformização não é espécie de harmonização: são atividades interpretativas que, como explicado, operam-se de modo paralelo em planos distintos: a primeira no plano interno/vertical e a segunda no plano externo/horizontal. A padronização de jurisprudência, por sua vez, pode ocorrer tanto no plano interno (uniformização) quanto no plano externo (harmonização), sendo um tipo específico de padronização interpretativa, resultante de litígios (não preventiva/normativa, portanto).
Para corrigir essa falha técnica, basta nomear o capítulo V de “Harmonização do IBS e da CBS” e substituir o termo “uniformização” adotado nos artigos 111 e 112, pelo termo “harmonização”. O texto, certamente, ficará repetitivo, mas ganhará em precisão e afastará equívocos interpretativos. O que é um ponto a favor da simplicidade e eficiência tão almejadas pela reforma tributária.
